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黑龙江省人民政府


黑政发〔2004〕5号


黑龙江省人民政府关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知

大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：　　　
　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）将于2004年7月1日起施行。贯彻实施行政许可法，意义重大，影响深远。为做好行政许可法的贯彻实施工作，根据　《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政许可法〉的通知》（国发〔2003〕23号）和《国务院办公厅关于贯彻实施行政许可法工作安排的通知》（国办发〔2003〕99号）文件精神，结合我省实际，特通知如下：
　　一、充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义
　　行政许可法是我国继《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》之后出台的又一部综合规范政府行为的重要法律。行政许可法确立的合法与合理原则、公正与透明原则、效能与便民原则、监督与责任原则以及一系列新制度，将有效地改变行政许可过多、过滥的现状，打破行业垄断和地区封锁，推进政府管理创新和职能转变。贯彻实施行政许可法，是实践“三个代表”重要思想、坚持执政为民的具体体现，有利于促进各级政府为民办事，便民服务，从而使政府工作更好地实现和维护最广大人民的根本利益；是完善社会主义市场经济体制的必然要求，有利于促进政府职能转变，改进管理方式，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；是全面推进依法行政、建设法治政府的重大举措，有利于确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩，从源头上预防和治理腐败；是建设社会主义政治文明的重要内容，有利于促进社会主义民主政治建设，保障人民群众依法参与国家经济社会事务管理，行使当家作主的民主权利。各地、各部门要充分认识贯彻实施行政许可法的重大意义，认真学习、　深入贯彻和严格执行行政许可法，并以此为契机，全面推进依法行政，为振兴老工业基地，实现“努力快发展，全面建小康”的要求创造良好的法制环境。
　　二、扎实有效地开展行政许可法的学习、培训和宣传工作
全面了解行政许可法的立法精神，熟知行政许可法的各项具体规定，是实施行政许可法的前提和基础。各级政府和各部门要认真组织好行政许可法学习，将其列为本机关中心组学习和“四五”普法的一项重点内容。各级领导干部要带头学习行政许可法，在这部法律正式施行前，至少要参加一次有关行政许可法的集中学习或者讲座　。省政府将通过以会代训和举办法律讲座的方式，分期分批组织各行署、市政府及省直各部门领导班子成员深入学习行政许可法。县（市、区）政府和市、县两级行政执法部门的领导班子成员的行政许可法学习，由各行署、市政府负责安排。
　　各级政府法制机构要在本级政府的领导下，有计划地组织行政许可法的培训工作。省直各部门行政许可实施人员的培训工作，由省政府法制办牵头组织；市、县两级行政执法部门的行政许可实施人员的培训工作，由各行署、市政府法制机构牵头组织。各级各类行政执法部门要积极配合和主动开展涉及本部门、本系统的行政许可实施人员的法律培训工作。2004年下半年，省政府将组织一次对全省行政许可实施人员的行政许可法考试。对考试不合格的行政执法人员，要暂扣其行政执法证件；经补考仍不合格的行政执法人员，应调离行政许可工作岗位。
　　在行政许可法正式实施前后，要按照《中共黑龙江省委宣传部、黑龙江省人民政府法制办公室关于宣传贯彻行政许可法的通知》（黑政法联［2003]2号）精神，继续认真组织开展丰富多彩、富有成效的宣传工作。要采取组织行政许可法知识竞赛、设立义务咨询点、发放有关宣传材料以及在有关媒体上发表文章、讲话等有效形式，广泛深入地开展行政许可法宣传活动。各级各类新闻媒体要积极配合各级行政机关，有计划地搞好有关行政许可法的各项宣传活动。
　　三、认真抓好行政许可的清理工作
　　按照国务院的部署，省政府将对有关行政许可的现行规定和实施主体进行一次彻底的清理 。各地、各部门要按照《黑龙江省人民政府办公厅关于开展有关行政许可规定的清理工作的通知》（黑政办发〔2003〕57号）要求，采取有效措施，做好清理工作。各级政府和各行政执法部门的法制机构要切实发挥组织、督促、协调作用，依法严格审核把关，确保清理工作的进度和质量。
　　在行政许可清理工作中，除了要着重清理各级各类行政许可规定和实施主体外，对与行政许可法不一致的其他规定和通行做法也要进行清理，重点清理没有法律和行政法规依据的收费、年检，以及由此派生的乱收费、乱审验、乱检查,并按规定由本级政府将清理结果一并予以公告和上报。2004年7月1日后，所有在我省行政区域内实施的有效行政许可,一律以县级以上政府依法发布的公告为准。各级政府发布的公告应当依法报上级政府法制机构备案。公告中未公布保留的有关规定，一律不得作为实施行政许可和对被行政许可人进行收费、年检的依据；未公布确认的行政机关和其他组织，一律不具备实施行政许可的主体资格。对没有法定依据和法定职能仍实施行政许可的行为，要严肃追究有关负责人员的行政责任。
　　四、抓紧完善实施行政许可的相关制度和保障措施
　　根据行政许可法的规定，一项行政许可需要由一个部门内设的多个机构办理的，该部门应当确定一个机构统一受理申请和送达决定，实行“一个窗口”对外，避免将行政机关的内部程序外部化；办理某类事项依法需要由两个以上的部门分别实施多项行政许可的，各级政府要总结和推广近年来行政审批制度改革中实行的一些行之有效的做法，确定一个主办部门或者最后把关的部门牵头负责，统一办理，也可以由政府或者牵头负责的部门组织有关部门联合办理、集中办理。对于重大、特殊、紧急的行政许可事项，政府或者牵头负责的部门还可以通过召开联合审查会议的方式办理；对于一个部门内设的多个机构分别办理多项行政许可的，该部门要根据精简、统一、效能的原则，尽量将其中涉及某类事项需要办理的若干项行政许可合并实施，确定一个机构集中办理申请和送达决定，以减少审批环节，方便申请人；对于需要在有关行政机关之间实行相对集中行政许可权的，本级政府法制机构要会同有关部门认真进行可行性论证，经本级政府常务会议讨论同意后，逐级申报，按法定程序，经国务院批准后，由省政府决定实施。
　　各级各类行政许可的实施机关要认真执行行政许可法规定的听证制度和听取有关利害关系人意见的程序，在国家和省没有制定具体规则之前，要抓紧确定听证的具体范围和有关操作规程，切实维护申请人和利害关系人的合法权益。根据行政许可法和《黑龙江省规范行政执法条例》的规定，所有行政许可实施机关必须在2004年7月1日前建立行政许可公示制度，将本机关经过清理后保留的行政许可事项、依据、实施主体、办理机构、所需条件、许可数量、申请书示范文本、法定程序和期限、法定收费项目的批准文件和标准等内容，以及需要申请人提交的全部材料的目录，在本机关的醒目位置予以公示。
　　行政许可实施机关受理和审批行政许可，提供申请书格式文本以及对行政许可事项进行监督检查等所需经费（法律、行政法规另有规定除外），由本级财政予以保障。各级行政机关学习、培训和宣传等实施行政许可法所需的经费应当及时提出预算，向本级财政部门申报，各级财政部门在编制年度财政预算时做出相应安排，按照批准的预算及时核拨。
　　为了保障行政许可法的贯彻实施，省政府法制办要组织有关部门认真总结经验，起草有关行政许可设定、实施、监督等方面的配套地方性法规和政府规章。
　　五、加强对行政许可的监督
　　行政许可法强化了对行政许可的监督机制。为了解决行政许可工作中存在的重许可、轻监管的问题,各级各类行政许可实施机关必须对被许可人从事行政许可事项的活动实施有效监督,在2004年7月1日前对直接管辖范围内所有的被许可人建立监督检查档案，严格履行监管职责，做到既不失职，又不扰民。监督检查情况和处理结果要随时记入档案，供公众查阅和上级机关调阅抽查。
　　要切实加强对行政机关设定和实施行政许可的监督，强化政府责任。各级政府要认真履行《黑龙江省规范性文件备案办法》赋予的职责，认真审查管辖范围内涉及行政许可内容的各类规范性文件，发现违法设定行政许可和其他与上位法相抵触的问题，要及时予以纠正。要将落实行政许可法的有关要求纳入行政执法责任制考核目标，一并检查考核。各级政府和各行政执法部门要认真执行行政执法违法案件的举报受理制度，向社会公布监督举报电话，确定具体负责的机构和人员，积极受理对违法和不当的行政许可行为的申诉检举。对不履行或者拖延履行法定的行政许可审批和监管职责、违反法定程序和不按法定条件实施行政许可、违反行政许可法的规定滥施年检和乱收费的问题，以及办理行政许可和实施监督检查时索取、收受他人财物或者谋取其他利益等问题，要发现一件查处一件。各级政府和各行政执法部门的法制机构，要通过明查暗访等方式加强对行政机关实施行政许可的监督检查，发现违法设定和实施行政许可的行为，要分别通过本级政府和本部门的《行政执法监督通知书》予以纠正，并对有关责任人员依法提出行政处分建议；各级监察机关和各行政执法部门的监察机构，要加大对实施行政许可行为的行政监察力度，对应当追究法律责任的行为，要根据有关部门的建议或者依照法定职权，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；各级审计、财政、物价等部门要积极履行职责，发现行政机关在实施行政许可中违法收费的问题，要依法查处和纠正。政府各职能部门在对行政许可的监督检查工作中，要密切配合，互相协助，形成合力，确保行政许可法的各项规定落到实处。
　　六、加强政府法制机构和行政执法队伍的建设
　　为了适应贯彻实施行政许可法和全面推进依法行政的要求，各级政府和各部门要按照国务院国发〔2003〕23号文件的要求，切实加强法制机构的建设，采取有效措施，进一步解决法制机构在机构设置、人员编制和经费方面的困难。县级以上政府和各行政执法部门要加强法制机构的组织建设和业务建设，在经费和办公条件等方面给予支持和保障　。要建立定期培训制度，加强法制工作人员的再教育，每年至少组织他们参加1—2次业务培训，使法制机构成为培养法律人才的重要基地。法制机构工作人员也要不断提高自身的政治素质和业务水平，进一步提高运用法律手段解决经济社会生活中各类复杂问题的能力，积极开拓创新，努力当好本级政府和本部门依法行政方面的参谋、　助手和法律顾问。
　　行政执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法的效果，关系到群众利益和政府形象。加强行政执法队伍建设，全面提高行政执法人员的素质，是落实“三个代表”重要思想，贯彻“依法治国”、“以德治国”方略，提高依法行政水平的迫切需要。各级政府和各部门应当坚持教育和管理相结合的原则，严格管理，完善监督，认真解决行政执法队伍中政策法律水平、思想道德修养、依法行政能力、廉洁勤政作风等方面存在的问题，努力建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍，为全省经济建设和社会事业的健康发展创造良好的法制环境，为全省实现“努力快发展,全面建小康”的奋斗目标做出应有的贡献。


2004年2月5日


银行虚假资验证明责任的抗辩与利用

张在祯

在我国的经济发展史上，银行等金融机构曾经为出资人注册公司或企业出具过验资报告或验资证明。另外，即使是会计师事务所或审计事务所出具的验资报告，也应附银行出具的企业登记注册入资凭证。由于种种原因，有些金融机构，因过去为这些公司或企业提供不实的验资报告或出具不实的资金证明，而被卷入了当事人之间投资、融资或交易纠纷。根据有关司法解释，银行在验资证明纠纷中往往承担民事侵权赔偿责任。作为涉诉银行不仅要积极寻找抗辩理由，还要充分利用虚假验资法律责任保全银行的信贷资产。

一、银行承担出具虚假验资证明责任的抗辩

当银行受到因出具虚假验资报告或验资证明而承担民事责任的起诉时，应当从下列几个方面寻找事由，对抗、辩解或否认对方的诉讼请求，以延缓、减轻或免除民事责任。

（一）构成民事侵权赔偿责任的要件。银行在出具虚假资信证明民事案件中的责任一般属于民事侵权赔偿责任。从法理上讲，构成民事侵权赔偿责任一般应当同时具备四个要件：一是存在损害事实；二是实施了违法行为；三是损害事实与违法行为之间存在必然的因果关系；四是违法行为人主观上有故意或过失的过错。银行出具虚假验资报告或虚假资金证明肯定是违法的，但与债务人的经济损失之间却不一定存在必然的因果关系。对此，有的法官仅以银行出具的验资证明或资金证明不实导致企业注册进入市场，即从市场准入的角度，认定债权人与债务人发生的某一具体纠纷或损失与验资不实的行为具有因果关系，有失公正。再说，一个注册资金不实的企业成立后，在经营过程中的资产规模可能变的相当大，其利润也可能早就足以补足注册资金。另外，债权人的损失也可能是由其自身过错或违约、投资失误，甚至被债务人诈骗造成的。

（二）承担赔偿损失责任的先后顺序。现在，有些当事人一打官司就查帐，查账就要拖银行，这是极不正常的现象。笔者认为对因公司注册虚假出资引发的赔偿案件，应当在符合民事侵权赔偿责任构成要件的前提下，合理确定承担赔偿责任的顺序：第一，应当追究债务人的履约责任；第二，在债务人已资不抵债，经清算或破产等法定程序证明其确实不具有清偿债务能力时，若债务人公司的出资人（或开办单位）在申请公司注册登记时注册资金不实的，出资人应当在注册资金不实的范围内承担赔偿责任，若债务人公司的出资人已经在注册资金不实的范围内向其他债权人承担了全部责任的，不能再让出资人重复承担赔偿责任；第三，验资机构（包括会计师事务所、审计事务所或出具验资报告的银行）的责任应属于出资人责任的范畴，是对债务人公司的出资人的补充责任；第四，仅为验资机构出具入资凭证或资金证明的银行等金融机构，对债权人、债务人公司、出资人都不直接承担民事赔偿责任。因为根据有关规定，注册会计师依法执行审计业务出具的报告，才具有证明效力，而银行出具的入资凭证或资金证明仅为验资机构出具验资报告提供依据，不能作为工商行政管理机关登记的依据。当验资机构因此承担了赔偿责任时，出具虚假资金证明的银行才能对验资机构承担赔偿责任。

（三）承担民事赔偿责任应有范围限定。验资机构或银行应当对公司债务在验资报告不实部分或者虚假资金证明金额以内，根据过错大小，承担相应民事赔偿责任，而不能承担无限责任。另外，出资者的出资方式依法可以是货币、实物、工业产权、非专利技术、土地使用权等资产。银行充其量也只能对货币资金出具对帐单等企业注册的入资凭证或资金证明，当然也就不应对其他方式出资承担不实责任。至于公司注册登记后又抽逃资金的，金融机构依法不应承担退出验资手续费和赔偿损失的责任。

（四）不应直接追加、越级追加及直接执行银行。有的法院未经实体审理判决，就直接追加出具不实验资报告或不实资金证明的银行为被执行人，这样完全剥夺了银行的诉讼权利，特别是抗辩与上诉的权利，显然是不公平的。有的法院直接追加出具不实资金证明银行的上级银行为当事人也是违法的，因为根据民事诉讼法和最高人民法院、中国人民银行的有关规定，商业银行的分支机构在总行授权范围内开展业务时，与其他公民、法人和其他组织发生纠纷引起民事诉讼时，应以分支机构作为诉讼主体，而不应以其总行作为诉讼主体。有的法院越级对被执行银行的上级行采取强制执行措施，违反了最高人民法院有关金融机构的分支机构作为被执行人的，执行法院应当依法裁定逐级变更其上级机构为被执行人的规定。有的法官不先执行具有一定偿债能力的债务人，直接执行有关银行，混淆了此类案件当事人承担责任的先后顺序。

（五）验资机构违规验资。根据有关规定，注册会计师在验资工作中，必须认真负责、实事求是，并对其提出的验资报告内容的真实性、合法性负责。注册会计师在验证被查验单位的所有者权益时，除应当对记录投资来源及留存收益等的有关凭证、帐目和其他文件进行检验外，还应当对这些投资和权益所形成的资产以及与形成全部资产的有关的负债项目，分别进行检验，以确认所有者权益额的真实性。当验资机构明知或依照执业准则应当知道出资人故意提供虚假、有瑕疵材料或有其他欺诈行为，或委托人示意注册会计师作不实或者不当证明，或明知委托人的财务会计处理会直接损害报告使用人或者其他利害关系人的利益，但未能尽到应有的职业谨慎仍然出具虚假验资报告的，属于违规验资，应自负法律责任。

（六）伪造“虚假资信证明”或虚构债务纠纷。有时对方提交的“虚假资信证明”为虚假，其对获取证明的经过就往往很难举证，而银行对此依法不负举证责任。在此类案件中，银行要仔细分析对方提供的虚假“虚假资信证明”。一般情况下，虚假“虚假资信证明”的内容不全，如没有收件人抬头，落款处无单位名称或单位名称与所盖印章的印文不符，落款时间有问题，其文字既非银行书写又非银行打印等。再如虚假“虚假资信证明”上的印章，往往既不是银行的资金证明专用章，也不是银行的行政公章，而是其他不相关的业务专用章，根本就不具有资金证明作用。还有的咨询公司对出资人承诺“只要你给我的钱到位，我保证帮你把验资报告拿出来”，帮助出资股东涂改金额、变造银行进帐单，伪造银行证明文件。此外，有的当事人为转嫁商业风险，利用此类诉讼复杂、执行银行方便、执行法官急于结案的心理等特点，恶意串通，虚构债务纠纷，再通过所谓的“和解、调解、仲裁或诉讼”，执行最便于执行的银行。

（七）银行工作人员利用资信证明违法犯罪。根据最高人民法院有关规定，企业法人的工作人员事前未经授权或超越代理权以企业名义进行职务范围外的活动，除企业法人追认或者知道不予制止的外，由行为人自己负责。其他人明知企业法人的工作人员未经未经授权或超越代理权而仍与之进行经济交往造成损失的，无权要求行为人所在单位承担责任。他人明知企业法人的工作人员利用职务之便进行违法犯罪而仍与之往来的，无权要求企业法人对其经济损失承担赔偿责任。所以，银行工作人员因越权、违规、违法犯罪出具虚假资信证明给他人所造成经济损失，受损失人有过错而银行无过错时，银行不应承担赔偿责任。

（八）虚假验资行为的危害效力因企业年检而中断。企业年度检验办法规定，企业年检的主要内容之一，就是股东或者出资人的出资或提供合作条件的情况，公司应当提交由会计师事务所或审计事务所出具的年度审计报告。而公司的实收资本与注册资本是否一致、非公司企业法人出资人是否按照规定缴纳出资、是否有抽逃出资的行为等事项，是工商登记主管机关主要审查的内容。对隐瞒真实情况、弄虚作假，提交或出具虚假的验资报告、审计报告、证明文件的行为，都规定了包括吊销企业法人营业执照在内的相应处罚措施。因此，虚假验资或为验资出具不实资金证明行为，给债权人造成的误导效力在债务人办理工商年检后即可中断。

（九）超过诉讼时效或执行期限。债权人在起诉时已经超过了法定诉讼时效或申请执行时超过了法定执行期限的，依法就无权要求人民法院强制执行债务人，当然也不能执行债务人公司的出资人和为出资人验资机构，更谈不上执行出具不实资金证明的银行。特别值得注意的是，如果债务人公司被工商行政管理部门依法吊销企业法人营业执照，债务人的法人资格则终止，其民事权利能力和民事行为能力消灭。工商行政管理部门在吊销企业法人营业执照后即进行公告，即应推定债权人知道债务人被依法吊销企业法人营业执照。有关商务合同因债务人被吊销营业执照丧失履行主体随之终止。商务合同终止后，债权人即应开始主张权利，即可认定债权人知道权利被侵害，诉讼时效应由此起算。

二、利用虚假验资证明责任保全银行信贷资产

贷款银行在起诉、申请强制执行借款人或保证人的案件中，经常发现借款企业或保证企业的企业法人营业执照上载明的几千万元注册资金不真实，更有甚者经司法审计发现实收资本竟为零的情况。既然普通债权人能够向虚假出资者、虚假验资者或为虚假验资出具不实资信证明的银行追究民事赔偿责任，作为最大债权人的贷款银行也应当高高举起法律武器，组织专门力量，通过诉讼手段，根据案情依法追究虚假出资者、虚假验资者或为虚假验资出具不实资金证明者的民事赔偿责任，以保全银行信贷资产。

（一）追究借款人公司的出资人（股东）虚假出资的赔偿责任。根据最高人民法院有关规定，被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位对其开办时投入的注册资金不实，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在注册资金不实的范围内，对申请执行人承担责任。

（二）追究借款人公司出资担保人的代偿责任。根据企业法人登记管理有关规定，申请企业法人开业登记，应当提交资金信用证明、验资证明或者资金担保。而企业注册“资金担保”，是具有法人资格的企业为没有主管部门的企业申请登记时出具的保证被担保人（申请登记企业）资金真实性的文件。担保人承担因被担保人资金不实而产生的保证责任。

（三）追究借款人公司出资人（股东）抽逃资金的责任。根据最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定，被执行人无财产清偿债务，如果其开办单位抽逃注册资金的，可以裁定变更或追加其开办单位为被执行人，在抽逃资金的范围内，对申请执行人承担责任。

（四）追究会计师事务所虚假验资的赔偿责任。根据注册会计师法和最高人民法院有关规定，会计师事务所为企业出具虚假验资证明，给委托人、其他利害关系人造成损失的，应当承担相应的民事赔偿责任。

（五）追究经济开发区有关机构的赔偿责任。若经济开发区有关机构为吸引投资者，为在开发区内注册企业出具虚假资金到位证明，而验资机构以出资人提供的虚假资金到位证明作为验资依据，对资产、负债的会计处理是否正确未作核实的，经济开发区有关机构和验资机构应当依法承担赔偿责任。

（六）追究其他金融机构的赔偿责任。若其他银行或其他机构为注册会计师事务所验资出具了虚假的资信证明，因此受害的贷款银行也可依法追究这些出具虚假验资证明者的民事赔偿责任。

【特别说明】

本文载于《城市银行》（上海银行行刊）2001年第4期。