文化部关于印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的通知
文化部
文化部关于印发《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》的通知
文公共发〔2013〕3号
各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化广播电视局，各计划单列市文化局，本部各司局、国家文物局，各直属单位：
《文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》已经文化部部务会审定，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。
特此通知。
文 化 部
2013年1月14日
文化部“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要
为深入贯彻落实党的十八大和十七届六中全会精神，推动“十二五”时期公共文化服务体系建设，文化部根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》、《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》，制定本纲要。
序 言
公共文化服务体系是以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，现阶段以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，向社会提供的公共文化设施、产品、服务及制度体系的总称。构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，是满足人民群众基本文化需求、保障人民群众基本文化权益的主要途径。
“十一五”以来，在党中央、国务院的高度重视下，在各级党委、政府的大力支持下，我国文化事业费投入大幅度增加，公共文化设施网络基本建立，队伍素质稳步提升，政策法规建设取得重要突破，重大文化惠民工程深入实施，服务方式和手段不断创新，服务能力和水平明显提高，公共文化服务体系建设取得重大进展，覆盖城乡的公共文化服务体系框架初步建立，人民群众的基本文化权益得到更好保障。
“十二五”时期，我国公共文化服务体系建设仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。党和政府的高度重视为公共文化服务体系建设带来了历史性机遇，人民群众文化需求的日益旺盛为公共文化服务体系建设提供了内在动力，国家经济实力的增强为公共文化服务体系建设提供了经济保障，科技创新和现代传播手段的发展为公共文化服务体系建设提供了技术支撑。推进公共文化服务体系建设，已经成为建设服务型政府的重要内容，成为保障全体人民基本文化权益的必然要求。
但同时必须看到，我国公共文化服务总体水平不高，与经济社会发展的进程和水平还不相适应，与广大人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应，与底蕴深厚的文化资源大国地位还不相适应，与实现文化大发展大繁荣的任务还不相适应，突出表现在：文化事业费投入总量不足，公共文化设施不完善，队伍不够健全，资源缺乏统筹，城乡、区域发展不平衡，特别是农村和欠发达地区基础薄弱，公共文化服务和科技的融合度不高，公共文化管理体制改革还不够深入，管理和服务水平不高，政策落实不到位，政策法规体系不完善等。“十二五”时期，必须不断增强机遇意识和忧患意识，抓住机遇，迎接挑战，更加自觉、更加主动地推动公共文化服务体系良性运行和可持续发展。
一、总体思路
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，按照党的十八大关于文化建设的决策部署，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，以社会主义核心价值体系建设为根本任务，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，依循“保基本、强基层、建机制、重实效”的基本思路，着力丰富人民群众精神文化生活，着力提高公共文化服务效能，着力创新体制机制，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，努力实现“广覆盖、高效能”，全面提升公共文化服务均等化水平，保障广大人民群众基本文化权益。
（二）基本原则
1.政府主导、坚持公益。牢牢把握基本公共文化服务的公益性质，明确政府责任，充分发挥政府在公共文化服务体系建设中的主导作用，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，建立健全公共文化设施网络，深入实施文化惠民工程，加强立法、规划、监督和政策支持。
2.保障基本、促进公平。从满足人民群众基本文化需求、保障人民群众基本文化权益出发，立足我国社会主义初级阶段的基本国情，坚持尽力而为、量力而行，优先保障基本公共文化服务的供给，促进基本公共文化服务均等化，使全体人民共享文化改革发展成果。
3.统筹城乡、突出基层。适应新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的发展趋势，加快城乡公共文化服务一体化建设，建立以城带乡联动机制，合理配置城乡公共文化资源，加强对农村和欠发达地区公共文化服务体系建设的帮扶力度，推动公共文化服务体系建设重心下移、资源下移、服务下移，加大公共文化资源向城乡基层倾斜的力度。
4.创新机制、强化服务。创新发展思路和体制机制，着力解决制约公共文化服务体系科学发展的突出矛盾和问题，在继续加强公共文化设施建设的同时，更加注重现代科学技术和信息手段应用，更加注重产品供给、服务能力、队伍建设、资源共享、制度标准建设，努力提高公共文化服务效能。
（三）发展目标
到2015年，覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系初步建立，公共文化设施网络更加完善，服务运行机制进一步健全，服务效能明显提高，“十二五”时期公共文化服务国家基本标准有效落实，人民群众基本文化权益得到更好保障。
表1：“十二五”时期公共文化服务国家基本标准 服务项目
服务对象
保障标准
支出责任
覆盖水平
公共文化场馆开放
城乡居民
公共空间设施和基本服务项目免费，全年开放时间不少于10个月
中央和地方财政按比例共同负担
除文物建筑及遗址类博物馆外，各级文化文物部门归口管理的公共文化场馆全部向社会开放
公益性流动文化服务
城乡居民
免费享有文艺演出、图片展览、图书借阅等为一体的流动文化服务；每个乡镇每年送4场地方戏曲
地方政府负责，中央财政适当补助
基本建立灵活机动、方便群众的公益性流动文化服务网络，保障公益性演出场次
——保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。
——到“十二五”期末，全国60%以上文化馆、公共图书馆达到部颁三级以上评估标准。基本实现全国所有地市级城市都建有设施达标、布局合理、功能完善的文化馆、公共图书馆。县乡两级公共文化设施规范化、标准化水平进一步提升。基本实现每个行政村和城市社区建有文化活动场所。
——到“十二五”期末，全国人均拥有公共图书馆藏书达到0.7册。各级文化馆（站、室）、公共图书馆和文化共享工程基层服务点基本建有公共电子阅览室。文化共享工程资源量争取达到530百万兆字节以上，入户率达到50%左右。国家数字图书馆资源总量争取达到1000百万兆字节以上。
——到“十二五”期末，全国博物馆总数达到3500个，国家一二三级博物馆总数达到800个。法人治理结构规范化、管理专业化的民办博物馆建设率达到10%。
——到“十二五”期末，逐步实现全国地市级城市建有设施达标、布局合理、功能健全的国有美术馆。
——到“十二五”期末，中西部地区争取每县配备2台流动文化车。
——到“十二五”期末，文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、美术馆等基本服务项目健全并向社会免费开放。
表2：公共文化服务体系建设“十二五”主要指标
指标
单位
2010
2015
文化馆(群艺馆)达标率(部颁三级以上)
%
50
60
博物馆达标率（部颁三级以上）
%
16
23
图书馆达标率(部颁三级以上)
%
55.8
60
每××万人拥有一座博物馆
万人/座
40
35
人均公共图书馆藏书量
册
0.46
0.7
文化馆（站）举办活动次数
万次
57
100
县级以上博物馆展览次数
万次
1
1.5
公共图书馆总流通人次
亿人次
3.28
4.5
公共电子阅览室设置率
%
－
90
文化信息资源共享工程资源量
TB
108
530
国家数字图书馆资源总量
TB
480
1000
文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、美术馆等公共文化设施免费开放率
%
－
90
行政村文化活动场所设置率
%
34
90
(城市)社区文化活动场所设置率
%
46
90
二、重点任务
（一）继续提高基层公共文化设施建设水平，实现有效覆盖
适应推进城镇化和建设社会主义新农村的要求，统筹规划、合理布局，以城乡基层文化设施建设为重点，以流动文化设施和数字文化阵地建设为补充，继续加强公共文化设施建设，努力形成比较完善的国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）六级公共文化设施网络。
1.市、县、乡公共文化设施。实施地市级公共文化设施建设规划，对地市级文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆等进行新建和改扩建。落实县、乡文化场馆建设标准和设备配置标准，继续实施县级图书馆、文化馆修缮项目，提高基层公共文化设施建设标准化和规范化水平。
2.行政村文化活动场所。与城乡统筹、小城镇建设、新农村建设等政策相衔接，与村级组织办公场所、村小学、文化信息资源共享工程基层服务点建设相结合，统筹村级文化活动场所规划、修建、管理、运营和维护，体现多功能、综合性。
3.城市社区文化活动场所。继续实施“社区文化中心（活动室）设备购置项目”，落实全国城市社区文化中心（街道文化站）和社区文化活动室设备购置专项资金，对中西部地区社区文化中心（活动室）设备购置进行补助。
4.流动文化设施。推动流动文化设施建设，提高装备配置水平，因地制宜开展流动服务，提高流动服务设施的利用效率，建立起灵活机动、方便群众的流动文化服务网络。
5.数字文化阵地。统筹实施文化共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划等公共数字文化工程，努力形成内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务网络。
专栏1.公共文化设施建设项目
全国地市级公共文化设施建设规划:完成532个地市级文化馆、博物馆、公共图书馆建设项目，其中，地市级文化馆221个，地市级博物馆122个，地市级公共图书馆189个。规划实施完成后，基本实现全国地市都建有设施达标、功能完善、布局合理的文化馆和公共图书馆，文物资源特别丰富的地市文物馆藏及展示条件得到明显改善。
社区文化中心(活动室)设备购置项目:项目第一阶段于2009年至2013年实施，通过中央财政资金的投入和引导，向截止到2008年底已建有文化设施的社区文化中心（活动室）购置设备，总计投入10.59亿。项目第一阶段实施完成后，将争取实施第二阶段，实施时间为2014年至2018年，为2008年以后新建的社区文化中心（活动室）购置设备。
（二）加强公共文化产品的创作和生产，丰富服务内容
加强对公共文化产品创作和生产的引导，充分发挥广大文化工作者和人民群众的文化创造精神，推动优秀公共文化产品大量涌现，丰富公共文化服务内容，为人民提供更好更多精神食粮。
1.探索建立群众文化需求反馈机制。充分尊重群众的参与权和表达权，探索建立群众文化需求的动态反馈机制，重点加强对基层和少数民族地区群众文化需求的了解，有针对性地提供公共文化产品和服务。
2.不断推出更多优秀公共文化产品。加强群众文艺创作规划和统筹，推动群众文艺作品体裁、题材、形式、手段发展创新。鼓励广大文化工作者生产创作一批文化精品剧（节）目，调动广大群众和社会力量参与文艺创作的积极性，支持文化企业生产质优价廉、安全适用的公共文化产品。各级文化馆要成为当地群众文艺创作中心，生产更多短小精悍、喜闻乐见的群众优秀文艺作品。鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务。加强少数民族语言文艺节目和数字文化资源的译制。
3.丰富基层群众精神文化生活。开展群众性文化活动，引导群众在文化建设中自我表现、自我教育、自我服务。以“群星奖”、“中国民间文化艺术之乡”为龙头，推出一批优秀的、具有可持续发展价值的文化品牌，发挥导向、示范和带动作用，实现群众文化活动的整体推进、全面提高。以社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化建设为载体，积极搭建公益性文化活动平台。依托重大节庆活动，大力开展群众文化活动，丰富其内容和形式。坚持面向基层，服务群众，开展“文化下乡”、“文化进社区”、群众文艺精品巡演展演、老年合唱节、少儿合唱节等公益性文化活动。挖掘和利用民族民间文化资源，打造特色文化精品。
（三）加强公共文化产品和服务供给，促进共建共享
坚持以政府为主导，强化公益性文化单位的骨干作用，充分调动市场和社会文化资源，形成共建共享、良性竞争、多元互补的公共文化服务供给体系，实现公共文化服务多元化、社会化。
1.强化公益性文化单位的骨干作用。建立年度公益性文化服务目录公布制度。进一步明确文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、美术馆的服务标准，向社会免费开放服务，继续推进科技馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心免费开放工作，扩大文物博物馆公共文化服务的免费范围。开展世界文化遗产、国际考古遗址公园、文物保护单位定期免费开放试点工作。鼓励各级公益性文化单位开展立法决策咨询、讲座、培训、展览、组织活动等服务。鼓励有条件的文化单位开展流动服务、联网服务，推动公共文化服务更好地向城乡基层延伸。建设优秀传统文化传承体系，实施中华古籍保护计划。
2.引导社会力量参与公共文化服务。支持社会力量兴办具有公益性和准公益性特点的读书社、书画社、乡村文艺俱乐部、文化大院、群众文艺团队、社区文化服务组织、民间文艺协会等，直接面向社会公众提供公益性文化服务。逐步建立公共文化服务政府采购制度，支持民营文化企业的产品和服务进入采购目录。鼓励民间资本通过招投标等方式，参与公益性文化产品和服务供给、重大公益性文化活动和其他公共文化服务。
3.促进公共文化资源整合和共建共享。制定政策措施，调动政府、社会组织、企事业单位等的积极性，加大跨地区、跨部门、跨领域、跨系统文化项目的交流与合作，推动基层公共文化资源整合，促进共建共享和有效利用。鼓励展览馆、科技馆、工人文化宫（俱乐部）、青少年宫等国有文化单位以及大型企业、科研院所、高等院校等开展公益性文化活动，参与公共文化服务。 专栏2.公共文化服务供给项目
美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放计划：进一步深化公益性文化事业单位改革，建立健全经费保障机制，深入推进美术馆、公共图书馆、文化馆（站）设施免费向群众开放，与其职能相应的基本文化服务项目健全并免费向群众提供。
全国美术馆事业促进计划：开展全国美术馆专业人才培训项目，实施全国美术馆优秀展览资助计划，推动重要学术研究及公共教育计划以及全国重点美术馆评估和标准化建设计划，有计划地开展全国美术馆调研、普查、登记工作，研究制定行业标准、管理办法以及相关法律法规，推动国内美术馆建设、管理水平的整体进步。
国家美术收藏工程：开展国家美术藏品的普查和档案及数据库建设，研究制定国家美术收藏规划和指导目录，加强对藏品的科学保护、修复、研究、展示和推广，制定国家美术收藏政策和法规等。
中华古籍保护计划:开展古籍普查、《中华古籍总目》分省卷的编纂、《中华医藏》的编纂、古籍数字化、古籍修复、西藏古籍保护、新疆古籍保护等工作。到2015年，初步形成比较完善的古籍保护工作体系，改善古籍保护条件，推动古籍的合理利用。
（四）加强公共文化人才队伍建设，提升服务能力
按照存量优化、增量优选的原则，落实文化人才队伍建设规划，完善机构编制、从业人员准入、学习培训、待遇保障等方面的政策措施，建立一支稳定的、高素质的公共文化人才队伍。
1.重视公共文化人才的选拔、引进。完善公共文化人才政策和措施，吸引各类优秀人才进入公共文化服务领域，重点培养引进公共文化策划、组织、管理和“一专多能”的复合型人才。建立健全基层管理人才选拔任用机制，向社会选拔、公开招聘公益性文化单位负责人。设立城乡基层公共文化服务岗位，引导和鼓励高校毕业生到基层从事公共文化服务工作。重视发现和培养扎根基层的乡土文化能人、民族民间文化传承人和文化活动积极分子，促进他们健康成长、发挥积极作用。
2.落实编制，解决待遇，稳定基层文化队伍。适应公共文化设施免费开放要求，制定各级文化馆（站）、博物馆、美术馆、公共图书馆等公益性文化单位编制标准，落实每个乡镇（街道）文化站编制不少于2人的要求。与当地经济社会发展水平相适应，逐步提升基层文化工作人员待遇，稳定乡镇和社区文化队伍。加强基层尤其是农村文化从业人员的岗前培训，逐步实施基层公益性文化单位从业人员职业资格制度。
3.加强公共文化队伍的教育培训，提升队伍素质和服务能力。重点实施全国基层文化队伍培训项目、文物博物馆人才队伍能力提升工程、全国美术馆专业人才培训项目，强化公共文化人才职业道德、业务知识、管理能力、文化素质和服务能力等方面的培训。
4.支持边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区公共文化人才队伍建设。加大对“三区”公共文化人才队伍建设的支持力度，落实“三区”人才支持计划文化工作者专项实施方案，提高“三区”文化工作者素质，为“三区”文化事业发展提供人才支持。
专栏3.全国基层文化队伍建设项目
全国基层文化队伍培训项目:“十二五”期间，对现有24.27万县乡专职文化队伍和366.85万左右的业余文化队伍（包括业余文艺骨干、基层文化指导员、大学生村官等）进行系统培训，积极发展省、市、县各级文化队伍培训网络，逐步建立基层文化队伍培训长效机制。编写、出版一批教材，培养一支稳定的高素质的师资队伍，推进基层文化队伍培训规范化建设。
边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划文化工作者项目：从2013年到2020年，每年选派1.9万名优秀文化工作者到“三区”工作和提供服务，每年为“三区”培训1500名急需紧缺的文化工作者。
文物博物馆人才队伍能力提升工程：依托高等学校、科研院所和文物保护机构，建设一批国家级文物博物馆行业继续教育基地，统筹推进管理人员、执法人员和专业人员培训工作，培养一批行业急需高级专门人才和青年骨干人才，提高队伍整体素质。
全国美术馆专业人才培训项目：通过举办专业人员培训班、开展国际交流学习、资助国内外“访问学者”等方式，分专题对美术馆从业人员进行培训。
（五）促进公共文化领域文化和科技融合发展，强化公共文化服务的技术支撑
大力推进数字文化建设，将计算机技术、数字技术、网络技术、移动通讯技术等应用于公共文化服务，创新文化表现形式，丰富服务内容，拓宽服务渠道。
1.深入实施全国文化信息资源共享工程。在各级文化馆、城市社区新建基层服务点，加强管理，发展完善服务网络。进一步加大整合力度，丰富公共数字文化资源。利用“云计算”和“三网融合”技术，提升整个网络的管理水平和服务能力。大力推进工程资源进村入户，广泛开展惠民服务，实施以“农村实用技术人才培养计划”为重点的网络培训。
2.继续加强数字图书馆建设。建设覆盖全国的数字图书馆虚拟网、互联互通的数字图书馆系统平台和海量分布式数字资源库群，形成完整的数字图书馆标准规范体系。借助“三网融合”工程，实现全国图书馆资源的无障碍共享。实施“数字图书馆推广工程”，形成覆盖全国的数字图书馆服务网络，打造基于新媒体的图书馆服务新业态。
3.加快推进公共电子阅览室建设。实施“公共电子阅览室建设计划”，利用文化信息资源共享工程工作网络，依托公益性文化单位，建立公共电子阅览室，为基层群众特别是广大青少年提供内容健康、服务规范、环境良好的公益性互联网服务。
4.加强公益性文化单位网络服务平台建设。加强公益性文化单位基础数据库建设，发展网络服务平台，提高公共文化服务的数字化、网络化水平。将文化馆的数字化建设纳入文化共享工程建设体系，促进群众文化活动资源的数字化和网络化，开展网上展览、网上辅导、远程指导等数字文化服务。推动全国数字美术馆建设。实施国家文物博物馆资源基础数据库建设工程。
5. 加强移动通讯技术在公共文化服务领域的应用。鼓励和引导基于主流移动通讯平台的资源服务系统开发，探索通过手机、便携式计算机等移动终端提供公共文化服务。探索基于地理位置信息（GIS）的公共文化服务供给新模式，提高公共文化服务的针对性、便捷性和时效性。
专栏4.公共数字文化建设项目
全国文化信息资源共享工程:大力推进服务网络建设，在中西部地区积极推进“进村入户”。建立“公共文化数字资源基础库群”和“红色历史文化多媒体资源库”，加强少数民族语言数字资源译制等。到2015年，争取资源量达到530百万兆字节，入户率达到50%，建成资源优质丰富、技术先进实用、传播高效互动、服务便捷贴近、管理科学规范、体系完整可控的公共数字文化服务体系。
数字图书馆推广工程：构建以国家数字图书馆为中心、以各级数字图书馆为节点、覆盖全国的数字图书馆服务网络。力争通过五年的建设，全国各级公共图书馆的数字资源量将得到较大、均衡的增长，工程数字资源总量达到10000百万兆字节，其中国家图书馆数字资源总量达到1000百万兆字节，每个省级数字图书馆数字资源量达100百万兆字节，每个市级数字图书馆数字资源量达30百万兆字节，每个县级数字图书馆数字资源量达4百万兆字节。
公共电子阅览室建设计划：以未成年人、老年人、进城务工人员等群体为重点服务对象，与文化共享工程建设、乡镇文化站建设、街道（社区）文化中心（文化活动室）建设以及中央文明办组织实施的“绿色电脑进西部活动”相结合，推进公共电子阅览室建设，努力构建内容健康、服务规范、环境良好的公益性互联网服务体系。到“十二五”末，实现各级公共图书馆，文化共享工程乡镇、街道、社区基层服务点基本建有公共电子阅览室。
国家文物博物馆资源基础数据库建设工程：建设全国重点文物保护单位、世界文化遗产、重大遗址、国家一二三级博物馆、国有馆藏一级文物等国家文物博物馆资源基础数据库，建立基础数据管理、使用、共享和服务工作机制，基本实现在数据管理、科学研究、公共服务、决策支持等方面的信息化。
（六）深入推进国家公共文化示范区（项目）创建工作
按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，在全国创建一批公共文化示范区（项目），发挥示范带动作用，推动公共文化服务体系建设科学发展。
1.探索完善示范区（项目）创建工作机制。根据全国公共文化服务体系发展形势，进一步完善示范区（项目）申报方案、创建标准和验收办法，优化创建工作流程，明确国家公共文化服务体系建设专家委员会、各省（区、市）文化厅（局）、创建示范区人民政府的职责，形成示范区（项目）创建工作的整体合力。
2.加强对示范区（项目）创建工作的动态管理。建立健全创建示范区（项目）督查指导工作机制，贯彻落实《创建国家公共文化示范区（项目）过程管理几项规定》、《关于进一步加强第一批国家公共文化示范项目创建工作的通知》等文件精神，通过定期督查和指导，推动各创建示范区（项目）落实创建规划和实施方案。按照与时俱进修订的创建和验收标准，定期对已通过验收命名的示范区（项目）进行复查，建立保障示范区（项目）科学发展的长效机制。
3.总结推广各创建示范区（项目）的先进典型经验。组织召开示范区（项目）创建工作经验交流会，加强各创建示范区（项目）之间的工作交流。通过网络平台、信息简报、工作通报、工作座谈会等多种形式，推广示范区（项目）创建工作经验。充分吸纳各创建示范区的制度设计经验，及时形成对全国具有普遍指导意义的政策、措施和工作机制，推动各省（区、市）因地制宜开展本地示范区（项目）创建工作。
专栏5. 国家公共文化示范区（项目）创建工作
在全国创建一批网络健全、结构合理、发展均衡、运行有效的公共文化示范区，培育一批具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化示范项目，为我国公共文化服务体系建设探索路径、积累经验、提供示范，推动公共文化服务体系建设科学发展。到2016年，计划建成国家公共文化示范区90个左右，示范项目180个左右，涵盖全国1/3的市县。
（七）加强制度设计，探索公共文化服务体系建设长效机制
坚持理论联系实际、理论指导实际，在继续推进实践探索的同时，更加注重公共文化服务体系理论政策研究和制度设计，建立完善公共文化服务体系建设长效机制。
1.加强公共文化服务体系制度设计研究。组建国家公共文化服务体系建设专家库，完善专家委员会工作机制，设立国家公共文化研究基地，建立一支高水平的公共文化服务体系专家队伍。完善制度设计研究工作长效机制，通过合作共建、项目委托等形式，推进公共文化服务体系理论和政策研究，充分发挥决策参考、指导实践、推动立法作用。
2.推进公共文化服务的制度化、标准化和规范化建设。加快制定和完善公益性文化单位服务标准和服务规范，作为各级政府履行公共文化服务职能的规范、面向公众的服务承诺和监管公共文化服务过程的依据，提高公共文化服务的制度化、标准化和规范化水平。
专栏6. 国家公共文化服务体系制度建设项目
公共文化单位服务能力建设项目：“十二五”期间投入2250万元，主要用于图书馆、文化馆（站）等基层公益性文化单位制度创新、丰富服务内容、强化管理、提高队伍素质等方面。具体包括图书馆、文化馆和乡镇综合文化站（社区文化中心）评估定级工作，中国民间文化艺术之乡评审、命名工作，优秀群众文艺作品创作与推广，图书馆和文化馆站标准化、规范化建设等。
（八）加强对特定地域、特定群体的公共文化服务，促进公共文化服务均等化
加强面向特定地域、特殊群体的文化关怀，促进公共文化资源的合理配置，丰富农村、偏远山区、边疆民族地区群众和弱势群体的精神文化生活，促进公共文化服务均等化。
1.加强面向特殊群体的公共文化服务。完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。实施中国少儿歌曲创作推广计划，举办中国老年合唱节。以下岗失业人员、离退休人员、低收入人群、残障人群为重点服务对象，采取政府采购、补贴、发放文化消费券等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，探索建立长效机制，努力实现弱势群体文化权益保障的制度化。鼓励社会组织参与对弱势群体的文化服务。
2.加快推进农民工文化建设。按照“政府主导、企业共建、社会参与”的原则，把农民工纳入城市公共文化服务体系，引导企业、社区积极开展面向农民工的公益性文化活动。把面向农民工的文化服务列为各级公益性文化单位工作重点，运用流动文化设施和数字文化阵地，广泛开展送图书、送电影、送演出、送讲座等多种形式的农民工文化服务。鼓励用工企业、社会组织参与农民工文化工作，采用政企共建、购买服务、委托承办等方式为农民工提供文化服务。加大对农民工文化团体的扶持力度，培育农民工的文化主体意识。
电流》3.深入实施文化援助帮扶计划。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务体系建设支持和帮扶力度。鼓励城市在基础设施建设、文化队伍培养、文化遗产保护、文化活动开展等领域对农村进行帮扶。把支持农村文化建设作为创建国家公共文化示范区重要指标。完善中央、省、市级公益性文化单位经常性下乡服务制度，鼓励面向农村开展数字文化服务、流动文化服务和网点服务。采取“城乡共建、对口帮扶”的办法，推动城市与农村“结对子”，开展“一对一”帮扶活动，促进城乡公共文化服务一体化发展。
专栏7. 特殊群体文化权益保障项目
中国少儿歌曲创作推广计划：“十二五”期间，加大对优秀少儿歌曲创作的支持力度，采取多种形式广泛开展优秀少儿歌曲的推广普及活动，扩大少儿歌曲创作推广的社会参与面和参与度，提高优秀少儿歌曲的社会影响力。
群众歌咏和老年文化项目：“十二五”期间，继续加大投入，推广推推广群众歌咏活动、举办全国老年合唱节，充分发挥示范、导向和带动作用，推动群众歌咏活动广泛、深入、持久地开展。
（九）加强少数民族和民族地区公共文化服务体系建设
以建设社会主义核心价值体系为主线，以增强少数民族和民族地区公共文化产品和服务供给能力为重点，采取有力措施，完善工作机制，全面提高少数民族和民族地区公共文化服务水平。
1.完善民族地区公共文化设施网络。以自然条件、服务人口、覆盖面积等为依据，突出民族和地域特点，推进民族地区公共文化设施的科学化、规范化建设。落实国家地市级公共文化设施建设规划，对民族地区地市级文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆新建和改扩建项目，在技术、资金和人员培训方面给予倾斜和支持。重点推进沿边地区、偏远山区和广大农牧区公共文化设施建设，支持改建和扩建未达标的县级公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站，推进村级文化活动场所建设，完善基层公共文化设施网络。
2.创新民族地区公共文化服务方式和手段。根据民族地区实际情况，推动各级文化馆（站）、公共图书馆、博物馆、美术馆等加强流动文化服务，消除公共文化服务“盲区”。加强公共数字文化服务，依托公共数字文化建设工程在民族地区建设一批少数民族语言资源译制中心，整合译制少数民族语言数字文化资源，通过互联网、广播电视网、无线通信网等新型传播载体，提升公共文化服务信息化水平。针对民族地区公共文化服务对象和服务内容多元多样的特点，因地制宜，分类指导，逐步建立起符合少数民族地区特点的公共文化服务模式。
3.深入开展“春雨工程”—全国文化志愿者边疆行工作。深入推进“文化援疆”、“文化援藏”工作。以“大舞台”、“大讲堂”、“大展台”为主要载体，坚持需求导向、项目带动，组织文化志愿者为边疆民族地区群众提供文化辅导、文艺演出和展览展示等文化服务，培育文化志愿服务品牌。采取双向互动交流的方式，进一步加强各省（区、市）与边疆民族地区的文化交流，逐步提高边疆民族地区的公共文化服务水平。
专栏8.少数民族文化权益保障项目
春雨工程——全国文化志愿者边疆行：“十二五”期间，着眼于满足边疆民族地区群众基本文化需求，通过开展各省、区、市对边疆民族地区的文化志愿服务活动，建立一支热心公益、素质优良、结构合理、积极奉献的文化志愿者队伍，推出一批惠及边疆民族地区群众的文化志愿服务品牌活动，形成一套设计科学、行之有效的文化志愿服务机制，不断深化各省、区、市与边疆民族地区的文化交流，提高边疆民族地区公共文化服务水平。
（十）探索完善文化志愿服务机制，广泛开展文化志愿服务活动
完善文化志愿服务工作机制，发展文化志愿者队伍，广泛开展文化志愿服务活动，努力构建参与广泛、形式多样、活动经常、机制健全的文化志愿服务体系。
1.完善文化志愿服务工作机制。贯彻落实《文化部 中央文明办关于广泛开展基层文化志愿服务活动的意见》精神，把文化志愿服务工作纳入公共文化服务体系建设总体规划，加强统筹协调和组织推动。制定文化志愿者招募办法，依托相关单位或行业协会组建文化志愿服务组织，建立文化志愿者注册系统、电子档案和文化志愿服务数据库，实现文化志愿者、服务对象、活动项目有效对接。加强文化志愿服务理论政策研究，建立和完善激励机制，推动文化志愿服务工作深入开展。
2.发展壮大文化志愿者队伍。鼓励热心公益事业的社会人士参与基层文化建设和群众文化活动，担任文化指导员、辅导员或文化管理员。招募大学生志愿者到西部地区乡镇文化站协助做好日常管理、政策宣传教育和开展基层文化活动等工作。依托全国文化信息资源共享工程、公共电子阅览室建设工程等重点文化惠民工程，招募文化志愿者做好技术指导、资源搜集整理、活动开展、政策宣传等志愿服务。开展常规培训与岗前培训，提升文化志愿者的服务意识、服务能力和服务水平。
3.广泛开展文化志愿服务活动。依托各类公益性文化单位，招募文化志愿者做好图书借阅管理、读者咨询、展览布展、讲解讲座、群众文化活动组织等志愿服务工作。组织志愿者深入全国文化信息资源共享工程县级支中心和乡镇街道服务点，辅导群众学习网络知识，检修电子设备，开展业务培训。组织文化志愿者在重要节日纪念日深入基层开展民俗活动、文化娱乐活动、主题教育实践活动等各具特色的文化志愿服务活动。以关爱空巢老人、留守儿童、农民工、残疾人、边疆民族地区群众为重点，培育和打造一批文化志愿服务品牌。
三、保障机制
（一）理顺权责关系，建立健全组织保障
按照党的十八大关于深化行政体制改革的要求，改革公共文化管理体制，强化基层政府在公共文化服务中的责任，理顺文化行政管理部门与文化事业单位的关系，推进文化事业单位改革，建立职责明确、反应灵敏、运转有序、统一高效的公共文化服务组织保障体系。
1.强化地方政府在公共文化服务中的责任。推动地方各级党委政府把公共文化服务体系建设作为提高党的执政能力、建设服务型政府的重要任务，切实担负起领导责任，充分发挥在公共文化服务体系建设中的主导作用。建立党政相关部门共同参与的沟通协商机制，共同承担公共文化服务体系建设职责，形成工作合力。
2.深化公益性文化事业单位改革。按照党的十八大关于推进事业单位分类改革的要求，科学界定公益性文化事业单位的性质和功能，全面推进人事、收入分配和社会保障制度改革，增强活力。积极推动文化馆（站）、博物馆、公共图书馆等公益性文化单位创新公共文化设施运行机制，探索建立事业单位法人治理结构，吸纳有代表性的社会人士、专业人士、基层群众参与管理。
3.加强公共文化行业管理。探索建立文化馆、博物馆、美术馆、公共图书馆行业协会组织，搭建行业交流和服务平台。按照政事分开、政社分开的原则，理顺文化行政部门和公共文化行业组织之间的关系，探索建立文化行政部门宏观调控和行业组织微观管理相结合的公共文化行业管理体制，推动政府公共文化职能转变，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。充分发挥公共文化行业组织在行业发展规划、标准制订、理论研究、信息交流、人才培训、资质认定、行业监督等方面的重要作用，提高行业组织自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力。
（二）探索建立公共文化服务经费投入和保障机制
积极推动把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，建立健全公共文化服务经费投入长效机制。发挥财政资金的杠杆作用，鼓励和引导民间资本参与公共文化服务，逐步形成以政府投入为主、社会力量积极参与的多元化公共文化服务投入机制。
1.建立稳定增长的公共文化服务财政保障机制。保证公共财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，提高文化支出占财政支出比例。以农村和基层、边疆民族地区、贫困地区为重点，优先安排设计关系人民群众切身利益的文化项目，重点保障基层公益性文化单位开展基本公共文化服务所需经费，扶持公益性文化单位的技术改造和设备投入。中央、省、市三级设立农村文化建设专项资金，保证一定数量的中央转移支付资金用于乡镇和村文化建设。
2.引导和鼓励社会资本进入公共文化服务领域。转变公共财政投入方式，通过政府购买服务、项目补贴、以奖代补等方式，鼓励和引导社会力量提供公共文化产品和服务。落实和完善文化经济政策，进一步落实鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策，促进企业及民间对文化的投入明显增加。落实《文化部关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见》，鼓励和引导民间资本进入公共文化服务领域。
（三）探索建立公共文化服务绩效评价和监督机制
发挥绩效评价对政府行为的导向作用，研究建立完善的公共文化服务绩效评价指标体系，建立健全考核和监督机制，树立正确的绩效导向。
1.完善公共文化服务绩效评价指标体系。建立健全政府、文化行政部门、公益性文化单位、重大文化项目工作考核机制，建立科学合理的绩效评价指标体系。通过开展文化馆（站）、博物馆、公共图书馆、国家重点美术馆评估定级工作，提高行业规范化、标准化水平。推动将公共文化服务指标纳入科学发展考核评价体系，纳入各级党委政府和党政领导干部的绩效考核体系。
2.建立和完善社会评价机制。将群众满意度作为公共文化服务考核评价的重要指标，逐步建立“城乡居民公共文化服务满意度指数”。探索实施公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性。
3.加强对公共文化服务体系建设的监督和管理。加大对中央决策部署落实情况、重大文化惠民工程建设情况的监督检查，提高地方各级党委政府、文化行政部门和公益性文化单位推动公共文化服务体系建设的主动性和积极性。重视和充分发挥新闻媒体舆论引导和监督作用，营造公共文化服务体系建设良好氛围。
（四）加强公共文化服务领域政策法律法规建设，促进对外公共文化交流
1.建立和完善公共文化服务领域的政策法规保障。加快研究制定《公共文化服务保障法》，继续推进《公共图书馆法》、《博物馆条例》立法工作，修订《文化馆管理办法》，制定《城市社区文化设施管理办法》、《美术馆管理办法》、《美术馆工作规范》，制定和完善文化馆（站）、公共图书馆等公益性文化单位的服务标准和服务规范。
2.积极推动对外公共文化交流。继续组织公共文化领域的对外交流，落实好公共图书馆、群众文化、少数民族文化、少儿文化等领域的对外交流合作项目。准确把握国外公共文化服务体系建设的最新动态和发展趋势，借鉴和吸收有益经验，为科学制定公共文化服务体系建设的政策措施提供参考依据。积极组织举办公共文化发展国际学术会议，参加国际公共文化交流活动。
文化部负责对《纲要》落实情况进行总体跟踪分析，适时开展《纲要》实施中期评估和后期评估。当宏观环境发生不可预见的重大变化，或由于其他原因导致实际发展严重偏离《纲要》目标时，可提出调整方案，由文化部党组审议批准后实施。
“严打”刑事政策及其实践的历史考察
秦德良
[摘要] 我国“严打”刑事政策经历了共和国初期的“从重、从快”“坚决无情地镇压”反革命，以及20世纪80年代开始至今的“依法从重从快”“严打”严重危害社会治安和严重破坏经济秩序的犯罪分子的发展过程。在这一发展过程中，惩办与宽大刑事政策基本上被取代了，实践证明，随着我国进入法治社会步伐加快以及可以选择的社会控制手段的增加，具有中国特色的“严打”刑事政策逐渐会成为历史。
[关键词] “严打”政策 确立时期 发展时期 未来
“严打”是在中共党中央和政府统一领导下，由各级中共党组织和各级政府牵头，组织各级公、检、法部门集中时间，集中力量开展的一场全国性的严厉打击严重刑事犯罪的斗争。“严打”突出两个“严”字，一是打击重点是严重犯罪活动；一是对严重犯罪活动的打击要严厉，坚决贯彻依法从重从快的方针，稳、准、狠地打击犯罪分子。[1] 它包括实体和程序两方面：“从重”是就实体而言，“从快”是就程序而言。二者又分别体现为司法和立法两个层面：从司法层面看，“严打”是一种在现行刑法、刑事诉讼法范围内“从重”、“从快”的执法活动，这也是一般意义上的“严打”含义。[2] 但“严打”有时也体现在立法层面上，如1983年的“严打”，全国人大常委会于当年9月2日颁布实施了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》。[3]
“严打”刑事政策在我国有悠久的历史传统。当代中国“严打”政策具有典型的中国特色，与西方国家“重重”的“严打”政策不同，一个最突出的特点是我国“严打”政策的典型的政治性、军事性、行政性和阶级专政性。“严打”刑事政策在我国20世纪50年代确立，80年代得到进一步发展。今天，“严打”刑事政策面临着向何处去的问题。本文试图对我国的“严打”刑事政策及其实践的进行历史考察。
一、确立时期：共和国初期镇压反革命运动“从重、从快”[4]的“严打”政策
1950年3月至1953年上半年的镇压反革命运动(简称镇反运动)，是建国初期中共领导的一场成功的镇压反革命的阶级斗争，是对反革命分子的“坚决无情地镇压”, 是共和国的首次“严打”。
（一）初期的“宽大无边”的政策
1、中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》（3·18指示）
建国初期，出现了第一次犯罪高峰，峰顶为1950年，当年立案53.1万起。这次犯罪高峰正值两种社会制度更替的剧烈动荡时期。在这种情况下，1950年3月18日，中共中央发出《关于严厉镇压反革命分子活动的指示》，指出，对反革命活动，“各地必须给以严厉的及时的镇压，决不能过分宽容”。但执行者片面理解镇压与宽大的刑事政策，片面追求宽大。
2、政务院、最高人民法院发出了《关于镇压反革命活动的指示》
1950年7月23日，政务院、最高人民法院发出了《关于镇压反革命活动的指示》，规定对手持武器、聚众叛乱者、对以反革命为目的的现行活动组织者及罪恶重大者、对怙恶不悛的匪特分子和惯匪，要坚决无情地镇压，都要处以死刑或长期徒刑。处理反革命案件时“均应切实调查证据，认真研究案情，并禁止刑讯逼供。” 随后，济南、福建、南京、苏南等地，也都相继大张旗鼓地展开了反特宣传。在群众的揭发控诉下，公审并处决了一大批罪行重大的反革命分子。
总的来看，从3月至10月，全国许多地方不同程度地普遍存在着对反革命分子“宽大无边”的右倾偏向。
（二）“镇反”高潮：“从重、从快”
1、“双十指示”：纠右，抓杀管
1950年10月10日中共中央发布《中央关于纠正镇压反革命活动的右倾偏向指示》（即“双十纠右”）。指示指出：在镇压反革命问题上，要继续克服“严重的右的偏向”，“必须坚决地肃清一切危害人民的土匪、特务、恶霸及其他反革命分子”。指示要求坚决纠正镇压反革命中“宽大无边”的偏向，全面贯彻党的 “镇压与宽大相结合”的政策，即“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖。”根据这一指示，各地党委广泛发动群众，开始了大规模的镇压反革命运动。从此，镇反运动逐渐进入高潮。
2、稳准狠
针对错杀，1950年12月19日毛泽东指示“对镇压反革命分子，请注意打得稳，打得准，打得狠，使社会各界没有话说。”[5] 1951年1 月17 日，毛泽东在《在关于对反革命分子必须打得稳打得准打得狠的电报》中说“所谓打得稳，就是要注意策略。打得准，就是不要杀错。打得狠，就是要坚决地杀掉一切应杀的反动分子。”[6]
3、《中华人民共和国惩治反革命条例》
1951年2月21日，中央人民政府公布《中华人民共和国惩治反革命条例》。条例根据党的镇压与宽大相结合的政策，规定处理反革命案件的原则和方法，使镇压反革命斗争有了法律武器和量刑标准，推动了运动的广泛深入发展。群众性的揭发检举、公审反革命分子促使运动空前高涨。土匪、恶霸、特务、反动党团骨干和反动会道门头子等五个方面的敌人，一批又一批被镇压。
（三）镇反的收缩与结束：镇压与宽大结合
1、毛泽东关于不可捕错杀错，镇反的打击范围以及死刑比例的指示
1951年3月份以后，有些地方开始出现错捕错杀的“左”的倾向以及工作草率的现象。3月23日，黄克诚向毛泽东建议“停止大捕大杀”，“杀捕范围加以限制”。[7] 3月30日，毛泽东批示“应立即加以收缩”[8]。 同日，毛泽东指出，“我们一定要镇压一切反革命，但是一定不可捕错杀错”；[9] 4月2日，毛泽东又指出“镇压反革命必须严格限制在匪首、惯匪，恶霸、特务，反动会门头子等项范围之内，不能将小偷，吸毒犯，普通地主，普通国民党员，普通国民党军官也包括在内，判处死刑者，必须是罪重者，重罪轻判是错误的，轻罪重判也是错误的，最主要的是捕人杀人名单的批准权必须控制在地委市委一级手里。”[10] 4月30日，毛泽东进一步对死刑的比例作出具体限制，他指出“在农村，杀反革命，一般不应超过人口比例千分之一”，“在城市应少于千分之一”。“凡无血债或者其他引起民愤的重大罪行，但有应杀之罪者”，“可判死刑，但缓期一年或者两年执行”。[11]
