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检察建议书与检察意见书之比较
——兼谈规范两种法律文书的制发程序及质量要求

阚乃忠


检察建议书与检察意见书，是检察机关履职中经常使用的两种非诉讼法律文书。规范两种文书的制发程序，提高两种文书的制作质量，最大限度地发挥两种文书的作用，是检察机关保证执法规范化和体现法律效果、政治效果、社会效果有机统一的重要方面。目前，在检察工作实践中，对检察建议和检察意见的性质和作用的认识还不够清晰，在适用对象及范围的把握上也不够准确，存在两种文书混用误用问题。检察建议书与检察意见书的混用误用，既不严肃又不规范，同时也影响和制约检察文书法律效能的发挥，应引起我们的高度重视。为此，笔者就对两种文书的现性质作用、制发依据、适用范围、内容格式作以比较，并就规范两种法律文书的制发程序及质量要求谈点粗浅的看法。
一、检察建议与检察意见两种法律文书的区别
1、两种法律文书的性质作用不同。检察建议书是针对社会治安和综合管理问题，向有关单位提出建议所制作和使用的检察工作文书。就其性质来说，它是检察机关参加社会治安综合治理的手段和形式之一，是检察机关在行使各项检察职能的过程中，与人民群众密切配合，预防和减少犯罪，维护社会治安的重要形式；而检察意见书则是检察机关在办案中认为应对被不起诉人给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得，而向有关主管部门提出检察意见所制作和使用的检察法律文书，它是检察机关使被不起诉人受到行政制裁，吸取教训的重要方式。
2、两种法律文书的制作依据不同。建议书和检察意见书的制作和使用，有着各自的法律依据和内部规定。建议书制作和使用的主要法律依据是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和修改后的刑事诉讼法第二条等原则性规定和精神，以及上海市人民检察院《检察实务手册》各业务条线关于制作和使用的内部规定。意见书制作和使用的主要法律依据是修改后的刑事诉讼法第一百四十二条第三款的规定，人民检察院实施《中华人民共和国刑事诉讼规则》（试行）第二百九十一条第二款的规定。
3、两种法律文书的适用范围不同。根据有关规定，建议书主要适用于规定等的九个方面：意见书主要适用于对被不起诉人须由主管部门给予行政处罚、行政处分或者没收其违法所得的，以及民事检察工作中对有错误但尚不需要提请抗诉的案件等两个方面
4、两种法律文书的格式和内容不同。建议书的格式和内容是按照最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第107样式的规定来制作的；意见书的格式和内容则是按照《人民检察院刑事诉讼法律文书格式》第84样式的规定来制作的。
二、规范检察建议与检察意见制发程序及质量要求的思考
1、两种法律文书提出形式及制作内容。检察建议的提出一般有口头和书面两种形式，检察意见的提出一般是书面形式。鉴于检察建议、检察意见提出的目的和功效，我认为对检察建议、检察意见的提出，必须明确规定统一规范的使用书面形式，以期引起接受方的足够重视。高检院虽然对检察建议书和检察意见书的制作格式有了统一的规定，但对两种文书具体的内容没有细化。因此，应将检察建议书和检察意见书具备的内容要素作为格式要求明确下来。比如制作检察建议书，应将通过办理什么案件查证了被建议单位存在管理上的什么问题，经研究对此作出哪几项既有针对性又有操作性的具体检察建议，提请受建议单位及时反馈落实检察建议信息等内容作为文书内容的要素，作出明确统一的规定。
2、完善两种法律文书的审批和备案制度。检察建议书或检察意见书，必须先由办案人员结合案件情况和实际需要，依照格式要求和内容要素规范制作，由部门负责人或主诉、主办检察官审核后，报分管检察长审批签发。必要时可经检察委员会讨论决定。主诉、主办检察官不应拥有检察建议书或检察意见书的审批签发权。检察建议书或检察意见书除送达受建议或受意见的有关单位外，应同时将副本抄报上级检察机关备案。必要时还可以抄送受建议或受意见单位的上级主管机关，以便上级督促落实整改。同时要建立和执行登记制度，以保证检察建议或检察意见的质量及严肃性。
3、加强两种法律文书的督促落实。检察建议书或检察意见书发出后，承办人应当及时了解和掌握检察建议或检察意见的采纳落实情况。对检察建议或检察意见置之不理且超过一定时间不落实或拒不接受检察建议或检察意见的，应向其上级主管部门或主管机关反映。如果接受单位对检察建议或检察意见中的事实、建议、意见提出异议时，发出检察建议或检察意见的检察机关，应对有关问题重新核实。如果检察长发现本院或上级检察机关发现下级检察机关提出的检察建议或检察意见不当时，应责令撤消，并及时通知有关单位。



卫生部 国家计委 财政部、人事部、国家中医药管理局


关于农村卫生机构改革与管理的意见

（卫生部、国家计委、财政部、人事部、国家中医药管理局2002年12月18日印发）

　　为建设和完善社会主义市场经济体制下的农村卫生服务体系，满足农村居民多层次、多样化的卫生服务需求，根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）的精神，对农村卫生机构的改革和管理，提出以下意见：

　　一、建设社会化的农村卫生服务网络。农村卫生服务网络是由政府、集体、社会和个人等在县（市）、乡（镇）、村范围内举办的各种医疗卫生机构组成，以公有制为主导，多种所有制形式共同发展的社会化网络。地方各级人民政府要加强宏观调控，注重发挥市场机制作用，打破部门和所有制界限，从当地实际出发，整体规划农村各级各类医疗卫生机构的设置，明确功能定位，综合利用农村卫生资源。

　　二、发挥公立卫生机构在农村卫生服务中的主导作用。建立和完善农村公立卫生机构是政府的重要责任，既要通过深化改革，调整布局、减少数量、控制规模、精简人员、完善功能和加强管理，提高农村公立卫生机构的服务效率和质量，又要保证必要的投入，促进公立卫生机构良性发展，保证农村居民预防保健和基本医疗服务的需求。

　　三、民办医疗机构是农村卫生服务网络的重要组成部分。要营造公平竞争的环境，按机构性质采取减免税收等优惠政策，保护和扶持农村民办医疗机构的发展，满足农村居民多样化的卫生需求。要鼓励城市医疗机构和人员到农村办医或向下延伸服务。要根据当地区域卫生规划和《医疗机构管理条例》审批民办医疗机构，并加强对民办医疗机构的业务指导和监督管理。严禁向农村民办医疗机构乱收费。

　　四、政府举办的县级卫生机构既是农村医疗、预防和保健的服务中心，也是业务指导和培训中心，承担农村预防、保健、医疗、急救等服务以及对基层卫生机构和人员的业务指导与培训等职责。县级卫生机构内部的各项改革按城镇医疗卫生体制改革要求和原则进行，但要突出其面向农村基层的功能和服务特点。县级人民政府要支持并发挥县级卫生机构在农村卫生服务网络中的作用。

　　五、乡（镇）卫生院按功能分为一般卫生院和中心卫生院。一般卫生院提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合性服务；受县级卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生管理；负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训等。中心卫生院是一定区域范围内的预防、保健、医疗技术指导中心，除具有一般卫生院的功能外，还承担协助县级卫生机构开展对区域范围内一般卫生院的技术指导等工作。要增强乡（镇）卫生院预防保健、产科、计划生育、急救等服务功能，加强乡（镇）卫生院中医科建设，扩大中医药（民族医药）服务领域，提高中医药（民族医药）服务水平。乡（镇）卫生院一般不得向医院模式发展。

　　六、严格控制乡（镇）卫生院的数量和规模。县级人民政府根据区域卫生规划和乡（镇）行政区划调整，确定乡（镇）卫生院的数量和布局。原则上每个乡（镇）应有一所卫生院，调整后的乡（镇）卫生院由政府举办。在邻近城镇、医疗资源较丰富的地方，乡（镇）卫生院要缩小医疗服务规模，主要承担预防保健服务等公共卫生工作。每个县（市）应根据需要，建好几所中心卫生院。要根据乡（镇）卫生院的服务功能、服务人口、服务范围、交通条件和当地疾病的发病情况等核定乡（镇）卫生院的规模、人员。乡（镇）卫生院要按照功能定位，严格控制规模，分流富余人员，压缩多余病床。

　　七、规范乡（镇）卫生院改制。调整后多余的乡（镇）卫生院可以进行资源重组或改制，可转为医院、门诊部、诊所、村卫生室或转作它用。在改制过程中要严格执行国有资产管理法律法规，规范资产评估和运作程序，防止国有和集体资产流失。要妥善安置下岗职工和离退休人员，变现资金要用于原有人员的安置及当地农村卫生工作。要按照《医疗机构管理条例》，对改制后的机构名称、服务内容和项目进行重新核准，变更登记，并根据经营性质在相关部门注册登记。

　　八、改革乡（镇）卫生院管理体制。乡（镇）卫生院人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。积极探索乡（镇）卫生院合作经营多种运营形式，建立有效运行机制。要加强乡（镇）卫生院院长的选拔和任用管理，实行院长任期目标责任制，落实和扩大院长的人事、分配、业务等经营自主权。要定期对乡（镇）卫生院院长进行管理技能和相关政策的培训，提高乡（镇）卫生院院长的管理水平。加强对乡（镇）卫生院院长的考核、监督。

　　九、转变乡（镇）卫生院服务模式。乡（镇）卫生院要坚持以人为本，以人群健康为中心，转变服务模式，拓宽服务内容，深入农村社区、家庭、学校，提供以预防保健、健康教育为主的综合性卫生服务。有条件的地区要逐步推行农村社区卫生服务。

　　十、深化乡（镇）卫生院人事分配制度改革。积极推行人员聘用制度，实行竞争上岗，形成具有生机活力的用人机制。结合推行人员聘用制度，进一步搞活单位内部分配，扩大单位分配自主权，根据按岗、按任务、按业绩定酬的原则，使卫生专业技术人员的收入与其岗位任务、技术能力和工作绩效挂钩。

　　十一、加强村卫生机构建设。村卫生室承担规定的疾病预防、妇幼保健、健康教育、残疾人康复等工作，提供常见病、多发病的一般诊治和转诊服务。鼓励应用中医药（民族医药）诊疗技术为农村居民服务。要按照方便群众、合理配置卫生资源的原则设立村卫生室，邻近行政村可以联合设置卫生室。可采取村民委员会办、乡（镇）卫生院办、乡村联办、社会承办或有执业资格的个人承办等多种形式举办村卫生室。村卫生室要积极提供巡诊和上门服务，有条件的地方可建立农村居民健康档案，签订服务合同，开展社区卫生服务。

　　十二、强化农村卫生服务网络的整体功能。鼓励县（市）、乡（镇）、村卫生机构开展纵向业务合作，加强技术、业务的合作和互补。鼓励县级医疗卫生机构联办或承办乡（镇）卫生院，乡（镇）卫生院联办或承办村卫生室，鼓励城市和县级卫生技术人员到乡（镇）和村、乡级卫生技术人员到村开展服务。注重发挥各级、各类、各种所有制形式医疗卫生机构的优势和特点，提高医疗卫生服务整体质量，使农村居民就近得到安全、有效、经济、方便的医疗卫生服务。公立医疗卫生机构有义务支持当地农村合作医疗制度建设，符合条件的民办医疗机构也可以作为农村合作医疗的定点医疗机构。

　　十三、加强农村卫生机构监督管理。县级卫生行政部门要按照国家有关卫生法律法规，加强全行业管理和卫生监督执法工作，严格农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用的准入，建立并完善农村卫生技术人员考核制度，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位，杜绝不具备执业资格的人员执业，严厉打击非法行医。要加强对乡（镇）、村各类医疗卫生机构建设的规范管理，重点对医疗操作规程、医疗安全与质量、合理用药、一次性医疗用品使用、医疗器械消毒等进行监督检查。进一步完善乡村卫生服务管理一体化，加强乡（镇）卫生院对村卫生室的业务管理和指导，健全各种规章制度，规范村卫生室的服务行为，加强服务质量控制。逐步推行农村卫生机构药品集中采购，也可由乡（镇）卫生院为村卫生室统一代购药品，保证药品质量。县级价格主管部门要规范农村卫生机构价格行为，加强对农村卫生机构执行药品和医疗价格政策的指导和监督检查。

　　十四、加强对农村卫生机构改革和管理工作的组织领导。地方有关部门要统一认识，积极协作，因地制宜，分类指导，制定农村卫生机构改革和管理的相关政策措施，建立和完善各项规章制度，不断推进适应新形势要求的农村卫生服务体系建设，推动农村卫生工作健康发展。