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治理高速公路客车上下人的思路

长期以来，高速公路客运车辆停车上、下人一直是高速公路公安机关交通管理部门的管理难点，《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规、规章颁布后，公安机关交通管理部门如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律规定
1、机动车在高速公路路肩上的停车行为合法化
《高速公路交通管理办法》第十九条规定“机动车因故障、事故等原因不能离开行车道或者在路肩上停车时，驾驶员必须立即开启危险报警闪光灯，在行驶方向的后方一百米处设置故障车警告标志，夜间须同时开启示宽灯和尾灯。驾驶员和乘车人必须迅速转移到右侧路肩上或者紧急停车带内，并立即报告交通警察。
第十九条规定的违法停车行为的前提是：（1）机动车因故障、事故等原因不能离开行车道。（2）机动车因故障、事故等原因在路肩上停车。第十九条规定在路肩上停车时，与“不能离开行车道”应该尽到同样的义务。
《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条规定“机动车应当在规定地点停放…在道路上临时停车的，不得妨碍其他车辆和行人通行”。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条规定“机动车在高速公路上行驶时，不得在车道内停车…”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。
法律规定了高速公路上车辆的停车行为和相应的处罚尺度。对于在高速公路路肩上的停车行为，法律没有规定当事人的义务。所以，作为高速公路公安机关交通管理部门就不能处罚在“高速公路路肩上内停车，驾驶人没有立即持续开启危险报警闪光灯，并在来车方向设置警告标志在来车方向一百五十米以外”的行为。
所以，有理由认为：机动车在高速公路路肩上的停车行为是合法的。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。
由于高速公路交通警察在高速公路上巡逻执勤并不属于“执行紧急公务”，因此，从2004年5月1日《中华人民共和国道路交通安全法》实施第一天起，就宣告高速公路的交通管理模式与地方公路上的交通管理模式彻底决裂，我们传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式到此结束。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。
3、法九十条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定了“本法另有规定的，依照规定处罚”。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
4、法九十三条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是：执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是：“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是：违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时，违法行为人应该接受的处罚结果是：二十元以上二百元以下罚款。
二、高速公路上客车上下人的根源
1、“道路缺陷”是产生客车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路，是指经国家公路主管部门验收认定，符合高速公路工程技术标准，并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施，专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际，都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏，或者疏于维护，高速公路上随处可见的“出口”，给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利，自古如此。
高速公路上有乘坐需求的客观环境，导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车，导致客车停车后下人。
3、违法处罚无法根治客车上下人
客车在高速公路上停车上下人的行为，按照法律规定达不到处罚的标准，所以，通过处罚客车违法上下人的措施，造成的恶果是：1、违法者与执法者形成对立；2、执法者在犯法；3、一旦引发行政诉讼案件，必然造成败诉，损害公安机关交通管理部门的形象。
由于违法处罚无法根治客车上下人的现象，公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式，探求新的执法模式。
三、公安机关交通管理部门的应对
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求，首先必备的前提条件是：具有方便行人出入高速公路的“出口”。而这样的“出口”在行人经常活动的地点，到处都是。
《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号发布，2004年11月1日施行）第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款：…（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
高速公路巡逻警车发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时，公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定，向当地人民政府提出“消除隐患的建议”，由“当地人民政府及时作出处理决定”，消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为，报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人，如果高速公路上的行人没有乘车需求，那么，客车上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车，那么，客车下人的现象将不存在。
所以，治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。
（2）法律授权处罚行人
《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款…”。
四、学好法律，改变执法模式
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规实施已经半年多时间。公安机关交通管理部门还在高速公路上拦截车辆，为了罚款暂扣证件不开强制凭证，现场撕罚款单处罚违法行为，一时间，到处是执法者在违法处罚当事人。执法者的违法行为，增加了当事人的抵触情绪，警民关系空前紧张。当前高速公路交通警察的紧迫任务应该是：
针对法律要求，改变在高速公路上拦截车辆的勤务模式，抓住高速公路经营管理者依法履行职责这个根本，从规范个案违法车辆的违法行为转变为依法监督高速公路经营管理者完善“道路设施”，彻底铲除行人在高速公路上的方便之门，同时加强对“行人”的管理，才有可能达到规范高速公路客运车辆行车秩序，有效治理高速公路客车停车上下人的交通隐患。
甘肃省人民政府办公厅


甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省应对气候变化领域对外合作管理暂行办法实施细则的通知

甘政办发[2010]139号


各市、自治州人民政府，省政府各部门，中央在甘各单位：
　　现将《甘肃省应对气候变化领域对外合作管理暂行办法实施细则》印发给你们，请遵照执行。


　　 二○一○年七月十四日


　　
甘肃省应对气候变化领域
对外合作管理暂行办法实施细则

第一章 总则

　　第一条 为保证我省应对气候变化领域对外合作工作有序开展，切实加强管理，规范对外合作内容和申请、审核、监督程序，根据《国家发展和改革委员会关于印发〈应对气候变化领域对外合作管理暂行办法〉的通知》(发改气候〔2010〕328号)精神，结合我省实际，制定本实施细则。
　　第二条 本实施细则所称应对气候变化领域对外合作是指我省内国家机关、行业协会、科研机构、高等院校、国有及国有控股企业等执行机构(以下称“执行机构”)与外国政府、国际组织、境外非政府组织、科研教学机构等签署或承担执行涉及应对气候变化和履行《联合国气候变化框架公约》等方面的合作。
　　第三条 开展应对气候变化领域对外合作应当遵守国家法律法规，符合国家和我省可持续发展战略、国民经济和社会发展规划、科技发展规划以及对外政策的总体要求。
　　第四条 全省应对气候变化领域对外合作工作由省应对气候变化及节能减排工作领导小组统一领导。省发展改革委作为组织协调和管理部门，负责会同有关部门研究提出应对气候变化领域对外合作的规划和政策，协调开展应对气候变化领域对外合作和能力建设工作。

第二章 审核程序

　　第五条 执行机构开展应对气候变化领域对外合作事项要向省发展改革委提出书面申请，经省发展改革委审核同意后方可实施。省发展改革委应在执行机构提出书面申请后15个工作日内予以答复。须组织专家论证或须经国家发展改革委审核同意的，所需时间不计在15个工作日内。
　　对外合作内容涉及以下3种情况的，省发展改革委须报请国家发展改革委审核同意后，方可开展工作。
　　(一)与国家履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》相关的合作。
　　(二)与国家履约信息通报，温室气体排放清单，排放预测、观测和监测，行业排放数据等方面的合作。
　　(三)与国家应对气候变化战略和政策走向及重大政策、技术选择相关的合作。
　　第六条 在对外合作执行过程中需要调整合作内容、实施区域或执行机构的，须向省发展改革委提出书面申请。省发展改革委应当在15个工作日内予以答复。须组织专家论证或须经国家发展改革委审核同意的，所需时间不计在15个工作日内。
　　在执行过程中，执行机构要按照项目实施的开始、中期、结束3个阶段向省发展改革委报告执行情况。合作结束后，要形成总结报告报省发展改革委备案。由国家发展改革委审核同意的对外合作事项，省发展改革委须将总结报告报国家发展改革委备案。总结报告提交期限应在申请文件中予以明确。

第三章 监督管理

　　第七条 省发展改革委应及时了解和掌握应对气候变化领域对外合作项目执行进展和贯彻落实国家法规政策等情况，切实维护国家安全和利益。不定期对全省应对气候变化领域对外合作事项进行检查，如发现可能危害国家安全和利益的内容与行为，应及时采取措施终止执行合作。
　　第八条 执行机构公开发布相关信息或对外提供科研成果的，应当遵守国家有关规定，维护国家利益。公开发布相关信息或对外提供科研成果涉及第五条所列3种情况的，须经省发展改革委报国家发展改革委同意。拟发布或提供信息是否属于禁止领域尚不明确的，执行机构应向省发展改革委查询，省发展改革委应当在15个工作日内予以答复。执行机构违反规定发布或提供信息，损害国家利益的，省发展改革委要及时采取措施予以制止，并追究相关责任人责任。对国家安全和利益造成严重损害的，依法移交司法机关处理。
　　第九条 各相关行业行政主管部门和各市州人民政府应按照本实施细则要求，配合省发展改革委做好行业协会、科研机构、高等院校、国有及国有控股企业应对气候变化领域对外合作的管理工作。
　　第十条 有关部门已发布但与本实施细则相冲突的相关对外合作管理办法应停止执行。属于清洁发展机制(CDM)项目的对外合作事项，适用《清洁发展机制项目运行管理办法》(国家发展改革委、科技部、外交部、财政部第37号令)。涉及固定资产投资的对外合作事项，按照固定资产投资有关管理规定办理。

第四章 附则

　　第十一条 本实施细则由省发展改革委负责解释。
　　第十二条 本实施细则自发布之日起施行。
　　
　　

二○一○年七月十四日