论撤回起诉在司法实践中存在的问题
郭辉
撤回起诉权是我国检察机关公诉权的一部分。在我国，公诉权应包括审查起诉、提起公诉、不起诉、提起公诉后的变更、追回和撤回起诉等权力，所以说撤回起诉权是检察机关依法正确行使诉权的一种，变是提起公诉后的救济权。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》（下称刑诉规则）第三百五十一条规定：“发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（下称解释）第一百七十七条规定：“在判决宣告前，人民检察院要求撤回起诉的，人民法院应当审查人民检察院撤回起诉的理由，并作出是否准许的裁定。”这些规定均赋予了检察机关的撤回起诉权。但是由于这些规定相对比较粗疏，对于撤回起诉的原因、时间、审查内容、审查期限、审查处理结果等问题，都没有作出详细的司法解释，补品操作多有不便。因此，笔者认为，检察机关撤回起诉权宜规范完善。
在司法实践中，检察机关撤回起诉的情况并不多见，在所有提起公诉案件中所占比例一般都较小，因为根据《刑事诉讼法》规定，在提起公诉之前，检察机关必须对案件的事实和证据进行详细的审查，严格的把握，认为是事实清楚、证据确实充分，确需追究被告人的刑事责任的，才能提起公诉。所以非特殊原因，一般不会轻易启动撤诉程序。笔者认为，在实践中，撤诉原因可分成以下两类：
1、程序性原因的撤诉。主要有以下四种：一是案件提起公诉之后，案件宣判之前，发现被告人新的犯罪事实和新证据的，直接影响对被告人的定罪量刑，需撤回起诉后合并起诉的。二是被告人逃逸不归的案件。这种情况原因有二，一是由于被取保候审的被告人由于害怕被追究刑事责任而逃逸的，二是被告人认为取保候审已经是刑事处罚而外出不归的。三是在提起公诉后同案人归案的，需撤回起诉后退查公安机关，由公安机关补充侦查后移送审查起诉。四是本案属于不告不理的自诉案件，需要撤回起诉由自诉人另行向法院起诉。
2、实体性原因的撤诉。主要有以下几种：指控的部分被告人的证据不足；指控的犯罪事实不清，证据不足的；对指控案件罪与非罪的定性上，法、检两院分歧较大的；发现不存在犯罪事实的；犯罪事实发现不是被告人所为的；不应当追究被告人刑事责任的。
笔者认为，虽然撤诉权是公诉权的一部分是公诉权中的救济权力，但是，在实践中存在滥用撤诉权之现象。特别是对部分事实不表、证据不是十分确凿、充足的案件，有的地方检察机关为了保障批捕正确率，往往一诉了之。如果法院在开庭审理后，认为事实不清、证据不足，拟作顽固判决，那么再一撤了这。而法院为了协调好法、检两院的关系，往往也会同意撤诉，这样撤诉成为了法、检两院协商的结果。因此，撤诉容易导致公诉权和审判权的滥用，也不得对被告人合法权益的保护。
由于刑事诉讼法和两高的解释都没有对撤诉的操作规范进行详细的规定，而人大也不可能近期对刑事诉讼法进行修改，导致了在司法实践中撤回起诉问题的具体操作方面存在着一些不足。笔者认为，作为检察机关公诉权力行使的一部分，撤回起诉基本上是检察机关的业务工作，因此，最高人民检察院可以在充分调查研究的基础上，会同最高人民法院对撤回起诉联合作出司法解释，对撤诉的原因、法检两院对撤诉的审查内容、结果及其期限等内容进行补充和完善。为此笔者建议如下：
一是公诉机关撤回起诉后案件的审查
刑诉规则规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。但本条文只规定了不得再诉的条件，而对于撤回起诉后的案件如何处理并无规定，在实践中，各地的具体操作也不相同。笔者认为，可以根据不同案件作以下四种处理：
1、重新提起公诉。实践中，有些案件在起诉后公安机关抓捕了同案人，或发现了被告人的新的犯罪事实和新的证据， 或取保候审、监视居住的被告人逃逸抓捕的，或检察机关补充侦查完毕的，对于这些因为程序性的因素而非案件质量本身问题的案件，公诉机关在程序完善之后，可以重新提起公诉。
2、可以作存疑不起诉处理。特别是对于事实不清、证据不足的案件，案件在撤回起诉后，公诉机关一般会将案件退给公安机关，要求进一步查清犯罪事实，而犯罪证据由于时间的流逝和空间的变幻变得更加难以确定，因此，这类案件很难再查找出新的证据来定罪量刑。所以公诉机关在公安机关重报案件后，可以根据我国刑事诉讼法第一百四十条第四款的规定，作出存疑不起诉的决定。
3、建议公安机关撤回案件另作处理。这些案件多是一些事实不清、证据不足的案件，可以建议公安机关撤回案件，作撤销案件处理，因为公安机关在侦查阶段的认定证据不足，应应该作撤销案件处理，应当立即释放犯罪嫌疑人。
4、告诉自诉人另行向法院起诉。在自诉人起诉后，公诉机关应当将案卷移交给法院保管，以利于审判之用。
二是规定检察机关撤诉后的审查期限
由于没有明确规定，在司法实践中，在撤回起诉后的审查期限把握上随意性比较大。笔者认为，可以比照刑诉法关于建议延期审理的一个月的时限规定，规定检察机关撤回起诉后的审查期限，以一个月为准。一是因为关于撤诉的规定和延期补充侦查的规定在一起，可以比照；二是对撤诉有了时间期限的规定，可以对实践中时间的任意把握有了约束；三是防止超期羁押。
贵州省道路运输条例
贵州省人大常委会
贵州省道路运输条例
（2009年3月26日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输当事人的合法权益，促进道路运输业的持续健康发展,根据《中华人民共和国道路运输条例》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事道路运输经营、道路运输相关业务以及道路运输管理的，应当遵守本条例。
前款所称道路运输经营包括道路旅客运输经营（以下简称客运经营）、道路货物运输经营（以下简称货运经营）；道路运输相关业务包括道路旅客运输站（场）经营（以下简称客运站经营）、道路货物运输站（场）经营（以下简称货运站经营）、机动车维修经营、机动车驾驶培训。
第三条 从事道路运输经营以及道路运输相关业务，应当依法经营、诚实守信、公平竞争。
道路运输管理应当遵循公平、公正、公开、便民的原则。
第四条 鼓励道路运输科技进步，促进节能减排工作，推进道路运输信息化，引导道路运输企业实行规模化、集约化经营。
第五条 县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展的需要，制定本行政区域内道路运输发展规划，与城乡规划以及上级道路运输发展规划相衔接并组织贯彻实施。
县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施扶持农村客运发展。
第六条 省人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导全省道路运输管理工作；省道路运输管理机构负责具体实施全省道路运输管理工作。
县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本级行政区域内的道路运输管理工作；县级以上道路运输管理机构负责具体实施本级行政区域内的道路运输管理工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责分工，负责道路运输有关管理工作。
第七条 从事道路运输经营及道路运输相关业务应当具备国家规定的条件，依法取得相应的行政许可、办理相关手续。
第二章 道路运输经营
第八条 客运经营者应当依法办理道路运输经营许可和工商营业执照，在许可的经营范围内从事经营活动。
第九条 从事班车客运经营的，应当依法取得道路客运班线经营许可，并由作出许可决定的道路运输管理机构配发客运标志牌。
班车客运应当按照道路运输管理机构批准的线路、站点、班次运行。
班车客运途经城镇配客的，应当到当地道路运输管理机构指定的客运站（点）配客。
第十条 客运班线的经营期限为6年，经营期届满需要延续客运班线经营许可的，应当按照国家规定重新提出申请。
客运班线经营者应当在许可的经营期限内向公众提供连续、规范的道路旅客运输服务。
客运班线经营者需要终止客运班线经营的，应当提前30日向原许可机关提出，经同意后方可终止经营。原许可机关应当在10日内予以答复。
第十一条 包车客运应当按照约定的起讫地、时间、线路运行，不得沿途揽客。包车客运线路的一端应当在车籍所在地，但执行道路运输管理机构下达的紧急包车任务除外。
第十二条 鼓励发展旅游客运,任何单位和个人不得封锁旅游客运市场。
定线旅游客运按照班车客运管理，非定线旅游客运按照包车客运管理。
旅游客运包车可以按照旅游合同及旅游接待行程计划在车籍地以外接送有组织旅游团队。
第十三条 鼓励发展农村客运,农村客运可以采取区域经营、循环运行等方式运营。
第十四条 客运经营者及其从业人员不得有下列行为：
（一）坑骗旅客、强迫旅客乘车、途中甩客、未经旅客同意擅自更换运输车辆；
（二）站外揽客；
（三）妨碍依法实施的道路运输管理工作；
（四）欺行霸市、干扰他人合法经营；
（五）无正当理由停运、阻碍交通、堵塞车站扰乱公共秩序；
（六）其他侵害旅客合法权益和管理秩序,社会影响恶劣的行为。
第十五条 客运经营者聘用驾驶人的，应当签订聘用合同并建立驾驶人聘用档案。
第十六条 客运班线经营者依法取得的客运班线许可不得转让。
客运班线承包经营的，发包方应当与承包方签订书面承包合同，承包合同应当包括以下内容：
（一）发包人依法取得的客运班线许可的起止日期；
（二）承包经营的起止日期；
（三）发包人发包给承包人经营的客运车辆的基本情况；
（四）承包经营期限内发包人变更投入客运班线的客车数量、类型、等级时承包人享有的权利；
（五）违约责任。
第十七条 客运车辆发车前应当按照有关规定做好安全检查。
在等级客运站发车的，发车前的安全检查由客运站经营者负责；不在等级客运站发车的，发车前的安全检查由客运经营者负责。
第十八条 客运经营者和司乘人员应当拒绝携带易燃、易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等影响公共安全和卫生的物品的乘客乘车。
普通货运经营者不得承运夹带危险品的货物。
第十九条 道路运输经营者应当建立车辆维护及维护档案管理制度。
鼓励道路运输经营者采用先进科学技术手段，加强对从事运输车辆的安全监控。
第二十条 从事道路运输的车辆应当按照国家规定定期进行检测。机动车检测机构应当按照国家标准检测，出具检测报告，并依据检测结果，对照行业标准进行车辆技术等级评定。
省道路运输管理机构应当将依法检定合格的机动车检测机构向社会公告。
第二十一条 道路运输车辆驾驶人应当随车携带道路运输证、从业资格证等证件，并在规定位置放置客运标志牌。
第二十二条 道路运输经营者应当完成县级以上人民政府及其交通运输行政主管部门下达的抢险、救灾、交通战备等紧急运输任务。
道路运输经营者承担前款任务的，由车辆实际使用单位或者县级以上人民政府给予补偿。
第三章 道路运输相关业务
第一节 道路运输站（场）经营
第二十三条 道路运输站（场）的设置和建设应当纳入城乡规划、道路运输发展规划，并符合国家标准、地方标准，有利于车辆出入、旅客出行和货物集散。
第二十四条 客运站经营者应当按照公平、公正、公开原则，合理安排客运班车的发班方式和发班时间。
客运站经营者与客运经营者之间对客运班车发班方式或者发班时间安排发生争议的，应当协商解决；协商不成的，由当地县级以上道路运输管理机构裁决。
第二十五条 客运站经营者在本站以外设立售票点，或者委托他人设立售票点的，应当到设立地县级道路运输管理机构备案。
鼓励客运站经营者实行联网售票。
第二十六条 货运代理经营者应当将委托人托运的货物交由有相应经营资格的承运人承运。
第二十七条 从事货运信息服务的经营者向服务对象提供的信息应当真实、准确。
第二节 机动车维修经营
第二十八条 机动车维修经营者应当在经营场所显著位置公布机动车维修收费标准。
第二十九条 机动车维修经营者应当建立采购、使用配件登记制度，记录购买日期、供应商名单、地址、产品名称及规格型号等，并建档保存。
机动车维修经营者承接机动车二级维护、总成修理、整车修理的，应当与托修方签订维修合同，建立维修档案，竣工出厂时应当进行维修质量检验。检验合格的，机动车维修经营者应当出具由质量检验人员签发的机动车维修竣工出厂合格证。
机动车维修竣工质量检验应当按照有关技术标准进行，如实提供检验结果证明。
禁止伪造、倒卖、转借机动车维修竣工出厂合格证或者使用伪造、倒卖、转借的机动车维修竣工出厂合格证。
第三十条 机动车维修经营者不得占用道路等公共场所进行维修经营作业。
第三节 机动车驾驶培训
第三十一条 机动车驾驶培训机构应当在经营场所显著位置公示由价格行政主管部门依法批准的收费项目和收费标准。
第三十二条 机动车驾驶培训机构应当在注册地道路运输管理机构核准的场地开展教学和培训。
道路上进行的驾驶培训，应当符合道路交通安全管理法律、法规的规定。
第三十三条 机动车驾驶培训机构应当按照全国机动车驾驶培训教学大纲开展教学和培训。
机动车驾驶培训机构不得擅自缩短培训时间，或者利用非教学车辆开展培训业务。
第三十四条 机动车驾驶培训教练员应当符合国务院交通运输行政主管部门规定的从业资格条件,经省道路运输管理机构统一考试合格，并持证上岗。
第三十五条 机动车驾驶培训教练车应当按照规定进行定期检测和维护，保持车辆性能完好。
第四章 其他规定
第三十六条 客运站经营者或者客运经营者应当向服务对象出具道路运输客票。
道路运输客票由省税务部门统一印制，省道路运输管理机构核发和管理。
第三十七条 汽车租赁经营者不得以提供驾驶服务等方式从事或者变相从事道路运输经营活动。
第三十八条 道路运输经营许可证、道路运输证、从业资格证、客运标志牌由道路运输管理机构按照有关规定制作、管理。
禁止非法转让、出租道路运输经营许可证、道路运输证、从业资格证、客运标志牌。
第三十九条 道路运输经营者及道路运输相关业务经营者应当按照国家和省的规定真实、准确报送道路运输信息。
第五章 监督检查
第四十条 道路运输管理机构依照法定权限和程序对道路运输经营及道路运输相关业务进行监督检查，道路运输及道路运输相关业务经营者应当接受、配合。
第四十一条 道路运输管理机构应当按照车籍属地管理原则，负责道路运输车辆监管。
第四十二条 有下列行为之一的，县级以上道路运输管理机构可以责令停驶或者暂扣车辆和设备：
（一）从事道路运输经营的车辆无道路运输证的；
（二）营运客货车辆超范围经营的；
（三）无客运标志牌、道路客运班线经营许可证明；
（四）违反规定承运限运、禁运物品和危险品的；
（五）无从业资格证从事营运的；
（六）未经许可从事机动车维修经营的。
道路运输管理机构责令停驶或者暂扣的，应当采取相应措施将停驶或者暂扣车辆所载的客、货及时接驳，所发生的接驳费用由违法行为人承担。
第四十三条 道路运输管理机构实施暂扣的，应当向当事人出具暂扣凭证，书面告知处理的机构、地点和时限。
当事人接受处理后，实施暂扣的道路运输管理机构应当发还暂扣的车辆、设备；当事人逾期不接受处理的，道路运输管理机构按照本条例第五十五条的规定执行。
道路运输管理机构应当对暂扣的车辆、设备妥善保管，不得使用，不得收取或者变相收取保管费用。车辆、设备在被扣期间因保管不善造成损坏或者灭失的，道路运输管理机构应当依法赔偿。
第四十四条 道路运输管理机构应当对道路运输经营者及道路运输相关业务经营者进行考核，考核结果应当向社会公布，接受社会监督。
考核办法由省交通运输行政主管部门制定。
第四十五条 道路运输管理机构应当建立执法责任制、执法质量考核评议制和执法过错追究制，加强对道路运输行政执法活动的监督，防止和纠正道路运输行政执法活动中的违法行为。
第四十六条 道路运输管理机构应当建立举报制度，公开举报和投诉电话、通信地址、电子信箱等，接受社会监督。对举报和投诉应当依法受理，及时调查处理。实名举报和投诉的，应当将处理结果回复举报人、投诉人。
第六章 法律责任
第四十七条 违反本条例第九条、第十一条、第十四条第一项、第二项规定的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处1000元以上3000元以下罚款；情节严重的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证。
第四十八条 违反本条例第十四条第三项、第四项、第五项、第六项规定的，县级以上道路运输管理机构可以暂扣其道路运输经营许可证、道路运输证、从业资格证、客运标志牌1至3个月；情节严重的，由原许可机关吊销道路运输经营许可证、道路运输证、从业资格证。
第四十九条 违反本条例第十六条第二款规定的，责令15日内进行整改；逾期未整改的，责令停业整顿。
第五十条 违反本条例第十五条、第二十五条第一款、第二十六条规定的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处300元以上2000元以下罚款。
第五十一条 违反本条例第十九条第一款、第二十一条规定的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处警告或者20元以上200元以下罚款。
第五十二条 违反本条例第二十九条规定的，由县级以上道路运输管理机构按照下列规定处罚：
（一）违反第一款规定的，责令改正，处警告或者20元以上200元以下罚款；
（二）违反第二款规定，机动车维修经营者承修机动车未按照规定签订维修合同或者建立维修档案的，责令改正，处1000元以上3000元以下罚款；
（三）违反第四款规定的，责令改正，处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销道路运输经营许可证。
第五十三条 违反本条例第三十二条第一款规定的，由县级以上道路运输管理机构责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款。
第五十四条 违反本条例第三十八条第二款规定的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，收缴有关牌证，处2000元以上1万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。
第五十五条 道路运输管理机构责令当事人在规定期限内接受处理，当事人逾期不接受处理的，道路运输管理机构应当依法作出行政处罚决定。
当事人逾期不履行行政处罚决定的，道路运输管理机构可以申请人民法院强制执行。
第五十六条 交通运输行政主管部门、道路运输管理机构的工作人员违反本条例规定,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿，尚不构成犯罪的, 依法给予行政处分。
第七章 附 则
第五十七条 本条例所称道路运输经营，是指以营利为目的，利用客货车辆为社会公众提供道路运输服务的行为。
第五十八条 本条例所称道路货运站（场），是指以场地设施为依托，为社会提供有偿服务的具有仓储、保管、配载、信息服务、装卸、理货等功能的综合货运站（场）、零担货运站、集装箱中转站、物流中心等经营场所。
第五十九条 道路运输管理机构收取道路运输牌证、票据工本费标准，由省价格行政主管部门、财政部门会同省交通运输行政主管部门核定。
第六十条 本条例自2009年6月1日起施行。1996年11月29日贵州省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《贵州省道路运输管理条例》同时废止。
