当前法律监督工作弱化的原因及其建议
蔡仕强
法律监督是中国特色的检察制度最本质、最主要的特征，我国宪法第129第规定，检察机关是国家的法律监督机关，明确了检察机关运用法律监督职能保障和维护宪法与法律的统一、正确实施的职权和任务。但是，由于诸多因素的原因，法律监督常被忽视，监督工作难于开展，检察机关在行使法律监督权的过程中遇到了不少问题。本文就法律监督的涵义和检察机关开展法律监督过程中存在的问题及对策谈点肤浅的看法。
一、检察机关法律监督的涵义
检察机关的法律监督，是国家赋予检察机关监督法律的执行和遵守情况，维护法律统一正确实施的一种权力。它包含：一、检察机关的法律监督权，由国家最高权力机关赋予，体现了检察机关法律监督的国家权威性；二、履行法律监督的主体是检察机关，体现了检察机关法律监督的专门性；三、检察机关的法律监督是依法监督，检察机关履行法律监督具有法律约束力；四、检察机关法律监督的内容，是国家法律的执行和遵守情况；五、检察机关法律监督的目的，是为维护国家法律统一正确的实施，保障全社会实现公平和正义。当前，社会上有一种弱化甚至否定检察机关宪法地位和司法属性的倾向，持此观点者看不到我国人民代表大会制度与西方三权分立制度的本质区别，这一观点在理论上是站不住脚的，在实践上也是脱离实际的。1982年宪法第一次明文规定了检察机关是国家法律监督机关，提高和强化了检察机关国家法律监督地位。强化法律监督，维护公平正义是检察工作的主题，是检察机关为全面建设小康社会提供法治保障的立足点和切入点。目前，检察机关的法律监督表现在：刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、监管活动监督、民事审判活动监督和行政诉讼监督。然而，以法律监督的现状来诠释法律监督应有的涵义是远远不够的，因此，不仅要从内涵而且还要从法律监督的外延应包涵的法律部类即宏观上认识法律监督，才能完整地理解法律监督应有的涵义。检察机关的法律监督是完整意义上的法律监督，即检察机关的法律监督贯穿于整个法律体系的运行，对国家制定的所有法律的统一正确实施，实行全方位法律监督。
二、当前法律监督工作弱化的原因
1、相关法律制度不完善，制约了检察机关法律监督职能的发挥。现行宪法和法律笼统规定人民检察院有权对公安、法院实行侦查、审判、执行等程序方面的监督，但对监督的具体内容、范围、方式、程序及法律效力等都没有明文规定。1983年的《人民检察院组织法》在现行职权中也仅保留刑事司法监督权及侦查、公诉为核心的公诉权能，规定的检察机关的法律监督的权能不完整，没有赋予检察机关对地方立法、行政立法、司法解释的法律监督权，既不存在护宪职权，也不存在维护国家法律统一、正确实施的职责和权力，国家法律监督机关有名无实。另外，部分法律监督权的行使缺乏规范和必要的保障手段。如检察机关在对刑事诉讼、尤其是对民事、行政诉讼进行法律监督的过程中，由于没有相应的检察处分权、制裁权作保证，法律监督易流于形式，监督机关总是力不从心、受制于人、效果不佳。比如，检察机关在办理民事行政申诉案件时，审阅法院的法律文书和诉讼案卷，进行一些必要的调查取证，本应是必不可少的环节。但《民事诉讼法》和《行政诉讼法》均未规定检察院具有调阅案卷权、调查取证权以及使用相应的民事强制措施权。在实践中，法院只同意有选择地复印案卷而不能调阅案卷，对检察机关办案是一个严重的制约，往往导致案件可能久拖不决，甚至是办不下去。
2、监督方式手段单一。目前，检察机关法律监督的方式手段主要有两种：一是诉讼活动，在诉讼中，检察机关通过各职能部门的诉讼活动来实现监督的目的；二是纠正违法，通过发出检察建议或纠正违法通知书来纠正公安、法院及其他执法机关的违法行为。仅凭这两种监督方式和手段实在难于在复杂的监督环境下发挥作用，且这仅有的两种方法还缺乏必要的权威和效力。如立案监督中，检察机关发出通知立案书后，公安机关如果仍不立案，既不提出异议，也不执行，检察机关往往束手无策，无可奈何。监督措施大多只能停留在提检察建议等层次上，方式简单，手段不足，使监督工作处于被动局面，大多数的法律监督往往是事后监督，监督滞后，效率不高。如对公安机关的侦查监督，由于侦查活动在先，且一般侦查活动是在没有检察人员参与的情况下进行，因而只能在侦查终结后，通过审查案卷进行，时过境迁，很多证据由于时间关系收集不到或已经变化，监督作用不能有效发挥。
3、监督意识不够强，监督流于形式。长期以来，检察机关一直比较强调侦查工作和审查批捕、审查起诉工作，在思想观念上、工作部署上、工作总结时和对外宣传中，过去侧重于"严打"和反贪工作，重视检察机关依法追究犯罪的一面，忽视了检察机关强化法律监督，维护司法公正的一面，从而淡化了检察机关法律监督职能。由于检察干警在思想上没有把法律监督当成检察机关的立身之本来看待，存在重侦查，轻监督，重配合，轻制约的观念，监督的意识不够强，造成开展监督的主动性不高，监督难于深入到被监督的对象或监督的过程中，流于形式，使监督工作未成为检察工作的重中之重。
4、经费短缺，制约监督全面深入发展。现行人民检察院组织法第十条明确规定我国检察机关上下级的关系为领导关系。而实际上，地方各级检察院接受的是上级检察机关和当地党委的双重领导，他们对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，这样就使得设在地方的国家检察机关，实际上成为“地方的检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。由于各地经济发展不平衡，一些落后地区的检察机关连工资得不到保障，办案费用更是让院领导头痛，随着检察业务逐年增加，经费投入比值没有相应提高或者增强不多，经费缺口越来越大，领导忙着跑关系，争取支持，正常业务无暇顾及，法律监督心有余而力不足，一些投入大的监督工作更是无法开展，法律监督纸上谈兵，成为一句空话。另外，检察干部政治、福利待遇偏低，一方面影响着现任检察人员的稳定和工作积极性，造成优秀检察人员外流，这种现象在落后的边、远山区检察院尤为严重。另一方面又影响着社会公共对检察工作的向往程度，难以大量吸引高素质的优秀人才进入检察队伍，造成检察队伍的低层次循环，检察机关人员素质不高，制约监督全面深入发展。
三、完善检察机关法律监督工作的几点建议
法律监督是立法、执法、学法之间协调发展的重要环节，随着社会的发展，对法律监督的力度及效率要求越来越高，法律监督的强化与完善势在必行。
1、法律监督工作必需紧密依靠党的领导。我国的法律监督制度的建立，是在党的领导下进行的。法律监督的巩固、完善和发展更离不开党的领导。当前，举国上下正在学习贯彻党的十六届四中全会精神，努力实践"三个代表"重要思想，为实现十六大提出的宏伟目标和各项任务团结奋斗。这就要求检察机关要更好地把坚持党的领导和依法治国有机地统一起来，进一步强化法律监督，维护公平正义。检察机关要牢固树立党的观念，开展法律监督的重点要和党在一定时期的重大工作部署相符合，服务和服从于党的中心工作。把执行法律与执行党的政策有机统一起来，保证党的路线、方针、政策贯彻到检察工作中去。工作中，检察机关的重大部署、重要决策和重要事项都要及时向当地党委请示汇报。要积极寻求当地党委政府的理解和支持，帮助排除检察机关行使法律监督权过程中遇到的干扰和阻力，同时争取地方财政支持，想方设法保障检察机关的办案经费，提高检察干警的政治、福利待遇等，解决实际困难和问题，使检察干警无后顾之忧，放心大胆的行使法律监督权。检察机关要增强责任感和使命感，树立监督意识，以公正执法为核心，强化法律监督，立检为公，执法为民，重监督，重制约，进一步强化法律监督，遏制司法腐败，维护司法公正，切实保护公民的合法权益不受侵犯。
2、应完善监督立法。多年来，法律监督工作在整个国家管理工作中没有被引起足够的重视，没有发挥出应有的作用，与我国有关法律监督的立法过于分散、没有形成一套系统完整的法律监督体系有很大关系。因此，立法机关应尽快研究制定一部符合中国国情的《法律监督法》或由权威部门对检察机关的法律监督权作一个具体、细化的规定。从法律监督的主体、内容、途径、手段、程序等方面加以详细规定，使检察机关的法律监督权以立法的形式得以确认和完善。 同时，要修改完善《人民检察院组织法》和三大基本诉讼法。上述几大法律对法律监督的内容规定明显滞后于我国的司法实际。所以，应尽快修订有关内容，扩大检察机关的监督范围，明确规定检察机关对民事、行政诉讼进行监督的职权以及监督的具体程序、监督主体与监督主体的权利义务关系，增强监督的保障措施，赋予检察机关对不接受监督造成后果的人和事处置权，维护法律监督的严肃性和权威性，使检察机关的法律监督真正成为刚性监督。
3、加快检察改革步伐，保证独立行使检察权。一是在省级以下的检察机关实行垂直领导体制。即在省委领导、省人大监督和省政府支持下，由省检察院负责对全省检察机关的人、财、物和各项检察工作直接实行领导和管理的体制。笔者认为，如果检察机关能够采取这一体制，将可以摆脱对地方财政、人事方面的依赖，减少地方保护主义的影响和制约，独立行使检察权，更好地履行法律监督职责。二是在检察机关内部实行人事分类管理体制。对检察人员实行分类管理，在逐步降低检察官比例的同时，按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍，这样既能保持队伍稳定，满足检察业务需要，又能在较短时间内改善检察官队伍整体职业素质结构，是双赢选择，而检察官队伍整体职业素质提高后产生的必然结果就是：建立起更加符合司法规律的突出检察官独立性的检察官管理模式。
4、加强学习，培养高素质的检察队伍。随着我国加入WTO和进入全面建设小康社会，法律监督对我们提出了更高的要求。"打铁还须自身硬"，检察机关要胜任新时期法律监督的职责，在推进依法治国进程中发挥职能作用，就必须坚持以人为本，培养一支高素质的专业化的检察队伍，真正做到敢于监督、善于监督。一方面要建立科学的人事管理机制，严把进人关，通过严格考核、选拔、淘汰制度，实现检察队伍的专业化，推动检察队伍整体素质的提高，使检察队伍拥有大批业务精通、作风过硬、秉公执法的专家型的人才。二是切实转变机关工作作风。抓好检察队伍的组织、纪律、工作作风和生活作风整顿，有效地加强检察机关的业务、队伍、制度和基础设施建设，使检察队伍与时俱进，朝气蓬勃，以饱满的热情胜任繁重的法律监督任务。
景德镇市医疗机构管理规定
江西省景德镇市人民政府
第 ９ 号
《景德镇市医疗机构管理规定》已经１９９６年３月２１日市人民政府第６９次常务会议通过，现予发布施行。
市 长：舒晓琴
一九九六年四月一日
景德镇市医疗机构管理规定
第一章 总 则
第一条 为加强本市医疗机构的管理，规范医疗机构的执业条件和诊疗活动，促进医疗卫生事业健康发展，依据国务院《医疗机构管理条例》(以下简称《条例》)、卫生部《医疗机构管理条例实施细则》(以下简称《细则》)和《江西省医疗机构管理条例实施办法(暂行)》（以下简称《办法》），结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于在本市范围内从事疾病诊断、治疗活动的西医、中医、中西医结合的国家医疗机构和社会医疗机构，以及卫生防疫、医学科研和教学单位等设立的开展诊疗活动的机构。 本规定所称国家医疗机构，是指各级人民政府设置，纳入国家事业编制管理，并受各级政府卫生行政部门直接管理的医疗机构。
本规定所称社会医疗机构，是指国家医疗机构以外的企事业单位、社会团体、部队或者个人单独或联合开办，面向社会服务的诊所、门诊部、医院等医疗机构。
第三条 医疗机构必须以救死扶伤、防病治病、为人民健康服务为宗旨，遵守医疗道德规范，保证医疗质量。
第四条 市卫生行政部门是本市医疗机构的主管部门。县（市）、区卫生行政部门依据有关行政法规和本规定负责本行政辖区医疗机构的监督和管理。
第二章 执业资格
第五条 对各类医疗机构中卫生技术人员实行执业资格考试制度,考试合格者,由市卫生行政部门核发《医疗机构执业资格证书》,取得《医疗机构执业资格证书》的卫生技术人员方可上岗从事诊疗活动或执业行医。
执业资格考试办法由市卫生行政部门制定，并具体组织实施。
第六条 具有本市地区常住户口的卫生技术人员，符合下列条件，可以参加执业资格考试。
（一）城市(含县城)的卫生技术人员，符合下列条件之一者：
１、从事医疗专业工作，具有医学大专以上学历或者具有医师以上技术资格；
２、从事医疗辅助专业工作，具有医药学中专以上学历或具有助产士、药剂士、技士等以上技术资格；
３、通过祖传师授，自学从事中医专业工作具有中医大专以上学历或者中医师以上技术资格。
（二）乡(镇)、村的卫生技术人员, 符合下列条件之一者：
１、从事医疗专业工作，具有医药学中专以上学历或者具有医士以上技术资格；
２、卫生职业技术学校毕业后从事乡村卫生工作两年以上；
３、从事乡村医生工作２年以上并经考核合格取得《岗位培训合格证书》者。
第三章 设置审批和登记校验
第七条 单位或个人在本市设置医疗机构，应按审批权限，向有管辖权的卫生行政部门申请。
第八条 设置医疗机构应符合《景德镇市医疗机构设置规划》和具备卫生部《医疗机构基本标准（试行）》规定的条件。诊所、门诊部的注册资金分别不得少于１．５万元和１万元（不包括房屋在内）。
第九条 离、退休医务人员申请设置个体诊所，必须经原单位同意后，向有管辖权的卫生行政部门申请。
国家医疗机构离、退休医务人员，受聘于外单位， 须经原单位同意。拒绝原单位返聘的，不得独立申请设置医疗机构。
第十条 医疗机构的设置审批权限划分如下：
（一）乐平市、浮梁县和昌江区(城市规划区范围除外）行政辖区内的各类医疗机构分别由乐平市、浮梁县和昌江区卫生行政部门按有关规定审批、登记。
（二）珠山区和昌江区卫生行政部门负责办理所辖城市规划区范围内的社会医疗机构中个体诊所的设置申请，报市卫生行政部门审核同意后，再予批准。
第十一条 医疗机构的限设：
（一）５０张病床以上的综合性医院、中医院、专 科医院，根据自身的业务开展能力可以设置分支医疗机构；
（二）４９张病床以下的医疗机构和不设病床的医疗机构，不准设分支医疗机构（防治任务结合单位不在此限）；
（三）机关、部队、企事业单位设置的医疗机构，未经批准不得向社会开放和设置分支医疗机构；
（四）诊所不得设置病床；
（五）外地医务人员（指未取得本市常住户口的）不得独立申请设置医疗机构，经执业资格考试考核合格，可受聘于一个医疗机构，但不得担任该机构的法定代表人。
第十二条 医疗机构到登记机关申请办理校验手续除应提交《办法》规定的材料外, 还应提交下列材料：
（一）医疗机构评审合格证书；
（二）上一年医疗服务工作数量、质量、效率和医疗安全等各项统计资料。
第四章 执业管理
第十三条 任何单位或个人,未取得《医疗机构执业许可证》,不得开展诊疗活动;不得伪造、涂改、出租、出借、出卖《医疗机构执业许可证》。
第十四条 市、县(市)、 区卫生行政部门设立医疗机构监督管理办公室，配备相应的专(兼)职人员, 在同级卫生行政部门领导下，履行监督管理职责。
医疗机构监督员由同级人民政府聘任，每届任期三年，可连聘连任。
第十五条 城区社会办医实行定点行医，不得跨地区行医。鼓励单位、个人和离退休人员到缺医少药的农村和边远山区兴办医疗机构。
第十六条 各类医疗机构必须严格按照核准的业务范围、服务项目从事医疗执业活动，开设特色专科须经市卫生行政部门批准(乐平市、浮梁县范围内的由县(市)卫生行政部门批准)。 社会医疗机构和个体诊所不得从事性病诊治和施行医学整形手术、计划生育手术。
第十七条 各类医疗机构必须建立健全医疗规章制度，使用卫生行政部门统一规范格式的医疗文书，妥善保管病历、处方及医学诊断证明书。严格执行有关部门制定的收费标准。
国家医疗机构收费使用财政部门统一印制并盖有“行政事业性收费收据监制章”的专用票据。
社会医疗机构收费使用的票据，由市、县（市）卫生行政部门与当地财政部门统一印制和管理。
第十八条 医疗机构聘用外单位卫技人员必须经批准该机构的卫生行政部门审核同意。
第十九条 离退休医务人员违反本规定而擅自开业或未经原单位同意，受聘于外单位的，原单位可停发其开业或聘用期间的工资和一切福利待遇并停止其享受公费医疗。
第二十条 医疗机构必须按照《中华人民共和国药品管理法》的规定，加强药品管理，从规定的进货渠道进药，确保人民群众的用药安全有效。
医疗机构必须凭本机构医生处方、医嘱配置药物，不得使用与执业科目无关的药品，不得从事药品经营。
第二十一条 医疗机构必须严格执行《中华人民共和国传染病防治法》，及时登记、报告疫情。
第二十二条 医疗机构张贴、刊播医疗广告，须按《医疗广告管理办法》的规定取得“医疗广告证明”后，方可向工商行政部门申报、办理手续，禁止张贴、刊播宣传医疗效果的广告。
第二十三条 发生医疗事故或纠纷时，医疗机构必须及时报告当地卫生行政部门，并采取有效措施封存、保留现场实物和资料，不得伪造、涂改、破坏、销毁、隐匿证据及采用其他方式逃避责任。
第二十四条 市卫生行政部门应组织医院评审委员会有关专家，定期对医疗机构实行评审，对医疗机构的执业活动、医疗服务质量等进行综合评价。
第二十五条 各类医疗机构应当加入当地卫生工作者协会，各级卫生协会应当协助卫生行政部门加强医疗机构的监督管理。
第二十六条 医疗机构申请办理设置审批、执业登记、校验、评审时应当交纳费用。社会医疗机构应当按规定向卫生行政部门交纳管理费。具体办法及标准由市卫生局会同市物价局制定。
第五章 罚 则
第二十七条 对违反本规定的医疗机构，卫生行政部门可依据有关法律、法规的规定，视情节轻重，给予警告、罚款、责令停业整顿、吊销《医疗机构执业许可证》的处罚，直到依法提请司法部门追究有关人员的刑事责任。
第二十八条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或直接向人民法院提起诉讼。
当事人对行政处罚决定不履行又未在法定期限内申请行政复议或者提起诉讼的，卫生行政部门可以申请人民法院强制执行。
第六章 附 则
第二十九条 本规定由市卫生局负责解释。
第三十条 本规定自发布之日起施行。
